低空经济多部门协同监管机制，军民航地多方权责边界划分研究

低空经济多部门协同监管机制，军民航地多方权责边界划分研究

作者：巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯中国低空经济产业网、巴克豪斯国际低空经济合作网、巴克豪斯低空制造平台、巴克豪斯低空飞行平台、巴克豪斯低空保障平台、巴克豪斯低空基础设施平台、巴克豪斯低空产业配套平台、巴克豪斯低空跨界融合平台

摘要

低空经济作为新质生产力重要组成部分，覆盖载人飞行器、无人机应用、低空物流、城市空中交通、低空文旅、应急作业等多元业态，横跨国防安全、航空行业管理、地方属地治理、产业制造、公共安全、基础设施建设等多重治理维度。我国现行低空治理体系由中央空中交通管理委员会统筹，军航、民航、地方政府为核心主体，同时涉及工信部、公安部、交通运输部、应急管理部、市场监管总局等多个职能部门，形成多主体参与的复合型监管架构。随着低空业态快速规模化，飞行活动密度持续提升，跨区域飞行、有人‑无人混行运行常态化，原有监管体系暴露出权责边界模糊、部门协同链条不通畅、数据信息壁垒突出、央地执行细则不统一、军民航地联动处置机制不完善等现实矛盾，在一定程度上制约低空经济安全有序扩容。

本报告立足于国内低空经济试点实践、现行法律法规政策框架，系统梳理军航、民航、地方政府以及各横向职能部门的法定权责，剖析当前多部门协同监管存在的制度堵点、权责交叉与监管空白地带，对空域管控、适航准入、运行监管、基础设施建设、执法处置、应急救援、产业发展七大维度开展权责边界辨析，构建适配我国国情的多部门协同监管运行框架，提出军民航地权责厘清路径、常态化协同工作机制、数据共享体系、跨区域协同模式、风险分级管控、责任追溯体系等系统性方案，为低空经济制度完善、试点落地、产业高质量发展提供理论参考与实践借鉴。

\\ 关键词：\\ 低空经济；多部门协同监管；军民航地；权责边界；低空空域；协同治理

第一章 绪论

1.1 研究背景

低空经济已经成为国内重点培育的新兴产业赛道，国家多部委相继出台低空经济发展指导文件，多地开展低空经济创新试点，无人机农林植保、测绘巡检、城市物流、空中游览、eVTOL 载人试飞、应急救援等应用场景持续落地，产业主体数量快速增长。据行业公开统计数据，截至 2026 年上半年，全国低空经济相关市场主体超过 12.7 万家，无人机保有量持续攀升，城市空中交通进入示范验证阶段，产业中长期市场规模预期达到数万亿级别。

低空经济区别于传统单一产业门类，它的运行空间属于 “低空空域”，既属于国防空防体系重要组成部分，又是民用产业开展商业活动的物理载体，同时与城市地面空间、城市规划、公共治安、基础设施深度耦合，天然具备 “国防属性、航空行业属性、城市属地属性、产业经济属性” 四重属性。正是多重属性叠加，决定低空经济不可能依靠单一部门完成全链条监管，必须依靠军航、民航、地方政府以及多个横向职能部门共同参与治理。

《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》自 2024 年 1 月 1 日正式施行，以行政法规形式确立无人驾驶航空器分类管理、协同监管原则，明确国家空管机构统一领导，民航、公安、工信、市场监管、地方政府分工负责的基础制度框架，填补低空领域高位阶法规空白。国家十部门联合印发低空经济标准体系建设指南，提出到 2030 年低空经济相关标准超过 300 项，加速行业标准化建设进程。各试点省市陆续出台地方性低空经济政策文件，开展适飞空域划设、低空飞行服务平台建设、起降点布局等实践探索。

但制度落地实践层面，改革推进依然面临现实挑战。我国空域管理长期实行 “统一管制、分别指挥” 体制，军航负责空防安全与空域管制，民航负责民用航空行业管理，地方政府近年被赋予属地管理职责，顶层制度框架已经搭建，但各主体权责边界在细分场景下仍然不够清晰，部门之间信息互通不充分，会商协调机制的常态化程度不足，跨省市飞行协同难度较大，“多头管理” 与 “监管真空” 现象并存，部分场景出现责任推诿，“黑飞”、违规飞行处置难度高，高密度城市低空运行风险防控压力凸显。如何厘清军民航地多方权责边界，搭建高效稳定的多部门协同监管机制，平衡国防安全、公共安全与产业发展诉求，已经成为低空经济规模化发展亟待破解的关键命题。

1.2 研究意义

理论意义：当前国内低空经济研究更多聚焦产业模式、技术路线、市场预测，针对军民航地多部门权责边界系统性研究相对有限。本报告系统拆解低空全生命周期监管链条，划分空域资源、准入管理、运行管控、基础设施、行政执法、应急处置、产业发展七大模块，厘清不同主体权责归属，丰富低空协同治理理论体系，为后续低空领域立法完善提供学理参考。

实践意义：报告结合国内低空试点实践案例，识别监管现实堵点，提出可落地的协同监管运行机制，厘清哪些事项归军航、哪些事项归民航、哪些事项归地方政府、哪些事项需要多部门联合履职，明确权责交叉地带处理规则，减少部门摩擦，降低市场主体合规成本，助力实现 “安全底线守得住、产业发展放得开” 的目标，服务全国低空经济试点建设与制度迭代优化。

1.3 研究范围与研究方法

本报告研究对象为我国 0‑1000 米低空空域范围内各类低空飞行活动对应的监管体系，覆盖无人驾驶航空器、通用航空有人低空飞行器、eVTOL 等新型低空运载工具，研究主体包含军航空管部门、民航管理体系、地方各级人民政府，以及工信部、公安部、交通运输部、应急管理部、市场监管总局等协同参与部门。研究范畴聚焦多部门协同监管机制构建、军‑民‑航‑地权责边界划分，不深入讨论飞行器具体技术研发细节。

研究方法：一是文献政策分析法，梳理国家行政法规、部门规章、政策规划文件，解析现行法律制度下各部门法定职责；二是案例分析法，选取川渝低空协同试点、长三角低空探索等国内典型试点案例，总结实践经验与现存问题；三是系统拆解法，把低空经济监管全流程拆解为若干环节，逐项辨析权责归属；四是对比归纳法，总结国内不同地区试点差异，归纳共性矛盾，形成机制设计方案。

1.4 报告结构安排

第一章为绪论，阐述研究背景、意义、研究方法；第二章梳理我国低空经济监管体系现状，介绍各参与主体基本职能；第三章剖析当前多部门协同监管突出矛盾，分析权责模糊、协同不畅、数据壁垒等问题；第四章开展军民航地多方权责边界系统性划分，按照七大业务模块逐项界定权责；第五章构建低空经济多部门协同监管总体机制框架；第六章提出完善协同监管、厘清权责边界的实施路径；第七章风险预判与保障建议；第八章研究结论。报告末尾附数据来源说明与免责声明。

第二章 我国低空经济监管体系现状与各主体职能基础

我国低空经济治理架构呈现 “顶层统筹机构领导，军航守国防安全底线，民航做行业标准化监管，地方政府落实属地治理，多横向部门分环节参与” 的总体格局。

2.1 顶层统筹机构：中央空中交通管理委员会

中央空中交通管理委员会是全国空中交通管理最高领导机构，承担顶层统筹职能，统筹全国空域资源总体配置，牵头推进低空空域改革，统筹协调军航、民航、地方政府之间重大分歧，审议空域管理重大政策制度，统筹跨区域空域重大事项，对全国低空经济监管工作实施统一领导，协调解决低空领域跨部门重大矛盾问题。各地区设置地区空管协调机构，承接落实顶层部署，开展区域内军民航日常协调工作。

2.2 军航（军队空管部门）核心职能

军航是空域安全管控的核心主体之一，首要职责是维护国家空防安全。核心权责包含：军事类空域划设、管理；低空空域开放的国防安全审查；各类低空飞行活动的空防安全审批；敏感区域、军事周边禁飞限飞管控；战时或者应急状态下空域临时接管调度；防范低空飞行活动对军事设施造成安全威胁；对进入空域的飞行活动开展空防层面监控，对威胁国防安全的飞行行为实施处置；参与低空空域分类划设工作，对适飞空域方案开展国防风险评估，守住国土空防安全底线。军航关注的核心风险维度是国家安全、军事设施防护，飞行活动不能干扰军事任务执行。

2.3 民航管理体系核心职能

中国民用航空局及其地区管理局、空管系统承担民用低空行业监管职能，定位为民用航空行业标准与准入主管部门。主要职责：航空器适航审定，包含无人机、通用航空器、eVTOL 等新型载具型号适航管理；民用运营主体运行合格审定；飞行人员、驾驶员资质执照管理；民用航空器实名登记；制定民用低空飞行运行规则、安全标准；民用飞行服务保障体系建设指导；民用飞行事故调查；民用飞行计划相关业务受理；指导通用机场、低空起降点行业标准制定；开展民用低空安全预警工作；落实国家空域政策，在划定空域范围内规范民用飞行活动运行秩序。民航关注的核心维度是航空运行安全、行业准入合规、飞行运行标准统一。

2.4 地方人民政府（省‑市‑县）属地职能

依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，县级以上地方人民政府落实本行政区域低空活动属地管理责任，这是近年制度改革非常重要的变化，把大量地面、城市场景治理权责下沉至地方层面。地方政府统筹本地区低空经济产业发展规划；组织开展本地区适飞空域的申报与落地；统筹辖区低空基础设施（起降点、机巢、低空感知设施）规划建设；组织公安、应急、交通等属地部门开展属地执法；对辖区内违规飞行开展先期处置；低空领域突发事件属地应急处置；地方低空飞行服务平台建设运营；开展辖区低空产业招商、产业扶持；落实本地区低空安全宣传教育；处理低空飞行引发的城市公共安全、社会治安事件；地方层面军民航沟通协调对接工作。地方政府关注城市公共安全、城市运行秩序、地方产业发展效益。

2.5 横向协同部门基础职能

1. 工业和信息化部：低空装备制造业产业规划引导；无线电频谱资源管理，保障低空通信导航频谱供给；低空通信监视技术标准制定；民用无人机生产环节管理，对生产企业实施规范引导。

2. 公安部：处置低空飞行带来社会治安风险；对 “黑飞” 等违法行为开展先期处置与行政执法；防范无人机用于违法犯罪活动；城市重点区域安防反制；案件侦查，处置低空引发治安、刑事案件。

3. 交通运输部：推动低空经济纳入国家综合交通运输体系；推进低空交通与地面交通一体化衔接；研究低空物流、城市空中交通的综合交通配套规则。

4. 应急管理部：统筹低空参与应急救援、防灾减灾救灾相关工作；参与低空突发事件应急救援；联合制定低空事故应急处置预案。

5. 市场监督管理总局：低空相关市场主体登记管理；飞行器产品质量监管；查处市场经营违法行为；特种设备、相关产品国家标准管理。

2.6 国内试点实践概况

国内多个省市获批低空经济试点，代表性实践为川渝跨省低空协同机制，建立跨省低空飞行协同管理机制，搭建一体化低空运行服务平台，尝试空域申请一网通办，探索 “军民航指导，地方政府主导，企业为主体” 模式，打通部分跨省飞行协调通道，但依然存在执法标准不统一、数据共享深度不足等短板。长三角、粤港澳、湖南等试点省份，陆续划设连片适飞空域，建设地方低空服务平台，下放部分备案权限，但各地区落地细则差异较大，全国统一协同体系尚未完全成型。

第三章 当前多部门协同监管与权责划分现存突出问题

低空经济监管体系顶层制度框架已经成型，但在落地运行过程中，军民航地多方权责交叉、协同机制不足等矛盾逐步显现，主要集中在以下方面。

3.1 部分领域权责边界模糊，权责交叉与监管空白并存

现行法规对宏观职责作出规定，但大量细分场景权责划分偏原则化，缺少可直接执行的细化清单。第一，空域划设环节，适飞空域由地方提出需求，军航开展安全审查，民航提供行业运行意见，但三方在空域参数调整、空域动态调整的权责界面不够清晰；空域出现冲突时，责任界定规则不够明确。第二，基础设施领域，低空起降点、垂直起降场，民航负责行业技术标准，地方负责规划选址建设审批，但土地规划、建设验收、运营监管环节多部门衔接规则模糊，出现部分起降点建设审批流程不清晰。第三，新业态场景权责模糊，低空文旅、低空商业表演、城市空中交通示范运行，同时涉及文旅、公安、民航、地方政府，发生安全事件时，前期审批责任、运行监管责任难以快速界定。部分事项出现 “多个部门都能管、多个部门都不全管”，出现风险时容易推诿；部分新兴场景存在监管规则滞后，形成短暂监管真空。

3.2 跨主体数据壁垒突出，信息共享机制建设滞后

协同监管的基础是数据互通，但当前军航空域管控数据、民航适航与飞行计划数据、地方政府属地监测感知数据分属不同体系，出于安全保密、管理体制等多重因素，数据全面打通难度很高。军航掌握空域实时管控、禁限飞区域动态信息；民航掌握航空器适航、运营企业资质、人员执照、民用飞行报备数据；地方平台掌握本地低空感知设备采集轨迹、属地企业台账。三类数据池相互割裂。公安处置违规飞行案件时，难以快速调取完整飞行计划、航空器实名登记信息；民航无法实时获取地方低空监测告警；地方平台不能完整获取军航动态空域限制信息。信息不对称直接抬高监管成本，降低违规行为发现处置效率，制约一网通办落地效果。

3.3 常态化协同工作机制不足，协调更多依赖个案会商

当前军民航地协调很多依靠个案一事一议，常态化固定协同机制尚不健全。虽然设置地区空管协调机构，但面向海量常态化商业低空飞行，会商频次、议题覆盖度不足。当企业开展跨地市、跨省飞行，需要对接多地军航、民航、地方主管部门，协调链条长，办理周期不稳定。缺少标准化的联席会议、问题流转、联合研判机制。风险事件发生之后，军民航地应急联动流程缺少标准化脚本，突发事件下各方响应顺序、处置分工不够明确，影响应急处置效率。

3.4 央地权责落地不均衡，各地执行细则口径差异大

国家层面出台上位法规，但各省市配套实施细则进度不一，对于备案范围、审批简化尺度、适飞空域尺度把握存在明显差异。同样类型飞行活动，在 A 市属于简易备案，在 B 市仍需要多层审批，增加企业跨区域经营合规成本。部分地方对属地管理责任理解不一致，有的地方过度依赖军航、民航，把监管责任全部向上移交；少数地方过度放大属地权限，出台和国家顶层规则冲突的地方政策，造成规则冲突。央地之间政策传导、偏差纠偏机制有待完善。

3.5 行政执法体系碎片化，联合执法能力不足

低空违法飞行包含 “黑飞”、闯入禁飞区、违规改装飞行器等多种情形。执法权分散：民航拥有行业行政处罚权；公安拥有治安处置权；地方各部门拥有属地执法权限。但低空飞行行为瞬时发生，轨迹跨物理区域，经常出现违法行为发生在空中，取证难、属地判定难。单靠某一个部门力量难以完成全链条处置。联合执法的触发条件、工作流程、证据流转、处罚裁量标准尚未全国统一，部分地区联合执法流于形式，对复杂违规行为震慑力度有限。

3.6 平战转换权责机制有待细化

低空经济坚持平战结合原则，和平时期最大限度释放空域服务产业，战时或者重大安全事件下空域快速管控。但现有制度更多侧重平时管理，对于平战状态切换条件、切换过程中军民航地各方权责切换流程、民用低空平台、基础设施战时征用机制、征用补偿规则缺少细化制度安排。

第四章 军民航地多方权责边界系统性划分

本章节将低空经济监管全流程拆解为：空域资源管控、市场主体与装备准入管理、飞行运行监管、低空基础设施建设运维、行政执法与违规处置、突发事件应急处置、产业发展与公共服务七大核心模块，逐项厘清军航、民航、地方政府、横向协同部门权责边界，区分专属权责、联合权责、配合权责三类，明确权责交叉地带处理原则。

4.1 空域资源管控模块

空域是低空经济最核心资源，空域管控坚持 “国防安全优先，兼顾民用发展” 原则。

1. 军航专属权责：军事空域划设与动态调整；对拟开放低空空域开展国防安全风险审查；确定军事设施周边禁飞、限飞要求；战时、重大安全事件空域接管；对飞行活动空防安全进行监控；否决威胁国防安全的空域使用方案。任何低空空域开放方案必须经过军航国防安全审查方可落地。

2. 民航专属权责：依据国家空域总体制度，从民用航空运行安全角度，对空域划设方案提出民用运行专业意见；负责民用空域运行规则制定；民用飞行计划业务处理；针对民用航空冲突开展运行层面研判。

3. 地方政府专属权责：结合城市规划、产业发展需要，梳理本地低空产业对空域的需求，编制本地区适飞空域需求方案，向空管协调机构提交空域开放申请；落实已经批复适飞空域在本地的落地公示；收集市场主体空域使用诉求反馈。地方政府无权独立决定低空空域开放，空域最终开放必须经过军航安全审查与上级空管机构批准。

4. 联合权责：军航、民航、地方共同参与地区低空空域分类划设论证；共同参与空域使用冲突问题研判；共同参与空域动态调整会商。

5. 权责边界关键说明：空域 “能不能开放” 的国防安全决策权归军航；空域开放之后 “民用怎么飞” 运行标准归民航；地方负责提需求、落地实施产业配套。空域调整必须遵循 “军航安全审查前置” 原则。

4.2 市场主体与装备准入管理模块

覆盖飞行器装备、企业主体、从业人员三大准入对象。

1. 军航权责（配合）：不负责民用飞行器适航、民用企业经营资质审批；仅针对军用、军民两用装备开展对应审查；不对纯民用市场准入做审批。

2. 民航专属权责：民用航空器（无人机、通用航空器、eVTOL）适航审定；民用运营主体运行合格审定；飞行人员执照资质管理；民用航空器实名登记制度落地；民用航空经营许可管理。所有经营性民用低空飞行主体、载具、人员行业准入由民航体系负责。

3. 工信部权责：飞行器生产制造环节规范；频谱资源分配管理；生产企业生产环节监管。

4. 市场监管总局权责：市场主体工商登记；产品质量监督；经营行为监管。

5. 地方政府权责（属地配合）：落实属地企业台账摸排；督促属地企业落实民航准入要求；发现辖区内无资质经营线索移交民航、市场监管部门。地方政府不替代民航行使适航、运行资质审批权限。

4.3 飞行运行监管模块

针对飞行活动开展过程监管，分为飞行计划管理、日常运行监控、风险预警。

1. 军航权责：对全部飞行活动开展空防安全监控；一旦飞行活动威胁军事安全，有权实施干预处置；接收飞行计划中空防安全相关申报信息。

2. 民航权责：制定民用飞行运行规范；受理民用飞行计划，开展民用航空运行冲突校验；民用飞行运行安全监控；民用飞行事故调查。

3. 地方政府权责：建设地方低空运行服务平台；对辖区城市范围内低空活动开展属地层面监测；接收本地企业飞行服务诉求；对城市范围内违规飞行线索进行采集上报；落实适飞空域在本地落地告知。微型轻型无人机在适飞空域内的简化备案事项，可按照国家授权由地方平台承接办理。

4. 权责边界要点：军航管 “会不会威胁国防”；民航管 “民用飞行是否符合航空运行规则”；地方管 “城市辖区内线索采集、简化备案落地，城市公共安全风险”。跨区域飞行，飞行计划审批遵循国家统一制度，不能由单个地方自行突破国家规则。

4.4 低空基础设施建设运维模块

低空基础设施包含通用机场、垂直起降场、起降点、机巢、低空感知监控网络、低空通信导航设施。

1. 军航权责：不负责民用低空基础设施投资建设；若民用设施建设临近军事设施，军航开展安全距离审查。

2. 民航权责：制定通用机场、低空起降点行业技术标准；对通用机场开展行业许可管理。

3. 地方政府专属权责：将低空基础设施纳入城市国土空间规划；负责起降点、低空感知网络的选址、土地协调、投资建设；属地基础设施运营安全属地监管；对不属于通用机场范畴的大量简易起降点开展属地管理。

4. 横向部门：交通、住建、自然资源部门配合落实土地、建设工程审批流程；工信部负责低空通信导航频谱与设备标准。

4.5 行政执法与违规行为处置模块

低空违法行为包含无资质飞行、闯入禁飞区、黑飞、违规改装飞行器、扰乱公共秩序等。

1. 军航权责：处置威胁国防安全的飞行活动；对危害军事安全行为移交相关军地执法机构；一般不介入普通民用经营性违规飞行行政处罚。

2. 民航权责：对违反民用航空法律法规行为实施行业行政处罚；查处无运行资质、适航违规等航空类违法案件。

3. 公安部权责：对违反治安管理、构成违法犯罪的低空行为开展处置；对威胁公共安全违规飞行先期制止；开展案件侦查。

4. 地方政府：组织属地各部门开展联合执法；属地发现违规线索进行初步核实，按照违法性质分别移交民航、公安；组织开展辖区低空安全宣传。

4.6 突发事件应急处置模块

低空突发事件包括飞行器坠毁、空中碰撞、人员伤亡、次生城市灾害等。

1. 军航权责：如果事件涉及军事安全，军航参与处置；需要空域临时管控时实施空域管控；配合地方、民航开展救援行动提供空域条件。

2. 民航权责：民用航空飞行事故技术调查；航空专业救援技术支撑。

3. 地方政府属地第一责任：低空突发事件属地应急总牵头；开展现场救援、人员救治、险情排险；统筹公安、应急、消防开展现场处置；事故现场社会秩序管控。

4. 应急管理部：提供应急救援体系支撑，重特大事件统筹调度。

4.7 产业发展与公共服务模块

产业扶持、产业规划、企业培育不属于安全监管，但属于完整治理体系重要部分。

1. 军航：不承担产业扶持职能。

2. 民航：行业层面产业引导，完善行业规则优化营商环境。

3. 地方政府专属权责：制定本地低空经济产业规划；产业政策扶持、招商引资；起降场地配套保障；搭建地方公共服务平台；培育本地产业生态。

4. 工信部：低空装备制造产业规划引导。

第五章 低空经济多部门协同监管机制总体框架

基于上述权责划分，本报告构建 “一个统筹中枢、三层执行体系、五大协同运行机制” 的军民航地多部门协同监管总体框架。

5.1 一个统筹中枢

以各级空中交通管理委员会（空管委 / 地区空管协调机构）作为协同统筹中枢，承担跨军‑民‑航‑地矛盾总协调职能。区域内低空经济重大空域争议、权责分歧、跨部门冲突，统一提交地区空管协调机构组织研判，避免部门之间点对点反复协调效率低下。

5.2 三层执行体系

1. 国防安全层（军航）：守住空防安全底线，开展空域安全审查、空防监控、特殊状态空域管控；

2. 行业监管层（民航、工信部、市监等）：负责行业标准、装备准入、人员资质、航空运行规则；

3. 属地治理层（地方政府及公安、应急等属地部门）：负责城市层面落地、基础设施、属地监测、联合执法、现场应急、产业发展。

三层体系各司其职，国防安全层具有安全否决权；行业监管层保障全国规则统一；属地治理层负责城市场景落地执行。

5.3 五大协同运行机制

5.3.1 分级常态化联席会议机制

建立两级联席会议制度。省级层面，由地区空管协调机构牵头，军航、民航地区管理局、省人民政府相关部门作为固定成员单位，每季度召开低空经济协同监管联席会议；遇重大试点、重大安全事件随时召开临时会议。地市层面建立军民航地常态化会商例会，聚焦本地区适飞空域调整、违规飞行复盘、基础设施建设、风险隐患研判。会议形成会议纪要，明确各项任务对应的责任主体、完成时限，避免会商流于形式。

5.3.2 分级分类信息共享与安全交换机制

正视军航部分空域数据涉密属性，不追求全部原始数据无限制开放，建立分级脱敏数据交换机制，区分涉密数据、脱敏公开数据、业务交换数据三类。

• 涉密类军航空域管控信息，不对外原始输出，通过接口输出脱敏后的禁限飞电子围栏规则给到地方低空平台；

• 民航输出脱敏后的企业资质、航空器登记信息，在授权范围内供公安、地方监管部门调取核验；

• 地方平台向军航、民航上报属地监测告警信息、重大风险线索。
搭建安全隔离的数据交换中间服务层，不直接打通各方内部核心数据库，兼顾国家安全保密要求与协同监管数据需求，建立数据访问权限、留痕审计制度，保障数据安全。

5.3.3 跨区域飞行协同联动机制

针对跨省、跨市飞行痛点，借鉴川渝试点经验，推动建立区域低空协同工作专班。同一城市群内各主体统一适飞空域基准规则，互认备案结果，共建区域协同低空服务门户。跨区域飞行由发起地受理，流转途经地军民航地进行风险核验，避免企业分头跑多地申报。建立跨区域风险线索移送制度，A 地发现违规飞行器飞入 B 地，线索实时流转至属地监管机构。

5.3.4 联合执法与线索闭环流转机制

制定低空违法线索标准化流转清单，明确不同违法行为线索接收单位、办理时限、反馈机制。地方监测平台发现告警线索，先做初步甄别：涉嫌国防安全风险移交军航；违反航空行业规则线索移交民航；涉嫌治安违法移交公安；一般隐患线索属地督促企业整改。建立军民航地联合执法行动触发条件，重大专项整治行动由联席会议统一部署，多部门联合开展现场处置，统一裁量参考标准，做到线索接收‑核查‑处置‑反馈全流程闭环。

5.3.5 平战转换与应急联动协同机制

制定低空突发事件军民航地联合应急处置预案模板，明确事故发生之后各方响应时序、权责清单。和平状态下按照日常权责运行；当遇到战争、重大突发公共事件触发管控状态，军航启动空域管控权限，民航、地方政府配合执行管控指令；明确民用低空平台、低空基础设施征用流程、补偿机制。开展常态化联合应急演练，提升多方应急协同实操能力。

第六章 完善军民航地权责划分与协同监管实施路径

6.1 出台军民航地权责清单，厘清权责交叉地带

建议国家层面推动编制《低空经济军民航地方权责划分指导清单》，把空域、准入、运行、基建、执法、应急、产业七大模块事项逐项列明，区分军航权责、民航权责、地方权责、联合履职事项，明确哪些事项必须联合会商，哪些事项禁止地方越权，哪些事项不能向上转嫁属地责任。针对低空文旅表演、城市空中交通示范、低空物流等新兴场景，专门出台细分场景权责指引，消除模糊地带。权责清单向社会公开，方便市场主体清晰知晓监管分工，降低合规预期不确定性。

6.2 优化空域审批协同流程，固化军航安全审查前置机制

在空域需求全流程中固化 “军航国防安全审查前置” 流程。地方政府提出空域需求方案之后，第一阶段提交军航开展国防安全风险评估，军航出具安全审查意见；通过安全审查之后，再交由民航开展民用运行安全评估；最后提交空管协调机构综合审议批复。避免先定空域方案再补国防审查的倒置流程，减少后期方案反复修改。同时规范空域动态调整机制，当军事任务需要临时调整空域，军航及时输出脱敏限飞信息给到民航与地方平台，做好市场主体飞行告知。

6.3 建设分级脱敏的数据交换体系，破解信息壁垒

不强行要求涉密原始数据完全互通，采用 “脱敏规则输出、授权核验访问、线索流转” 的务实路径。军航输出脱敏电子围栏；民航提供资质信息授权核验接口；地方回传监测告警线索。建设安全隔离交换中间平台，做好权限管理、操作留痕，平衡保密安全与监管协同需求。优先实现告警线索、违规线索、重大风险信息的高效流转。

6.4 统一全国核心规则，缩小地区执行口径差异

顶层法规出台之后，加快完善配套实施细则，明确微型、轻型、小型无人机备案、简化审批的全国基准标尺。各地方出台低空政策不得与国家上位规则冲突，建立地方低空政策向上报备机制。国家空管、民航部门定期对各试点地区开展政策执行评估，纠正地方越权或者执行缺位问题，减少企业跨区域经营合规成本。

6.5 完善联合执法配套制度，健全责任追溯体系

出台低空领域联合执法工作指引，明确不同违法行为处置主体、证据采集标准、案件移送流程。厘清发生安全事故之后的责任划分逻辑：装备适航问题责任追溯民航适航监管链条；企业运营违规追溯运营企业以及运行监管环节责任；基础设施问题追溯建设运维主体；属地履职不到位追究地方属地责任；国防安全相关问题追溯空防审查环节。构建可追溯责任链条，避免发生事故之后各方权责混淆。

6.6 强化试点示范总结，将成熟试点经验上升为制度规范

继续鼓励各低空试点开展军民航地协同创新，重点试点跨区域协同、数据脱敏交换、联合执法、平战转换机制。定期梳理试点成功经验，将川渝跨省协同等经过实践验证的模式提炼，转化为全国可推广制度规范，实现从地方试点探索向全国制度迭代演进。

第七章 风险预判与保障建议

7.1 安全风险平衡

协同机制建设过程中必须始终坚持总体国家安全观，国防安全、公共安全是不可动摇底线。优化协同机制不等于简单 “放开空域”，权责下放不等于安全责任放松。地方获得更多属地管理权限，对应的属地安全责任必须同步压实，防止出现权限下放、责任悬空。

7.2 防范数据安全风险

军民航地多方数据交换过程存在数据泄露风险，必须建立分级授权、访问审计、脱敏处理机制，严禁涉密数据无约束流转。低空飞行采集地理空间数据属于重要敏感数据，同步强化低空平台数据安全合规管理。

7.3 市场主体合规能力建设

监管协同优化的同时，需要同步面向低空企业开展政策宣贯，让企业理解军民航地监管分工，引导市场主体主动适配监管制度，压实企业安全生产主体责任。监管协同是外部制度优化，企业主体责任不能由监管部门替代承担。

7.4 人才能力保障

低空监管属于交叉领域，军航、民航、地方工作人员知识背景差异较大，建议开展常态化军‑民‑航‑地业务交流培训，提升各部门工作人员对低空经济全链条知识理解，减少因为认知差异带来协同障碍。

第八章 研究结论

低空经济多部门监管的本质是 “国防安全、航空运行安全、城市公共安全、产业发展” 多重目标的平衡，军航、民航、地方政府以及各横向职能部门各有不可替代定位：军航守住国家空防安全底线；民航承担民用航空行业标准化与准入监管；地方政府履行属地治理、基础设施、现场处置、产业发展职能；工信部、公安、应急、市监等部门负责分环节协同履职。

当前我国低空经济不是缺少顶层制度，而是细分场景权责边界不够细化，常态化协同运行机制尚不健全，数据信息壁垒、跨区域协同不畅、执法联动不足制约治理效能提升。破解上述问题，不能简单做权限收放，而是要在坚持现有大治理框架基础上，编制清晰权责清单，固化军航安全审查前置流程，搭建分级脱敏安全数据交换机制，落地联席会议、联合执法、跨区域协同、平战应急联动五大协同机制，厘清七大业务模块权责归属，区分专属权责、联合权责、配合权责，划清军‑民‑航‑地权责交叉地带处理规则。

通过制度细化，一方面守住国家安全与公共安全底线，另一方面降低市场主体制度性交易成本，减少多头管理、责任推诿现象，推动实现 “管得住、放得开”，为我国低空经济高质量可持续发展提供制度保障。低空经济新业态仍然快速迭代，未来随着 eVTOL 载人规模化运行、高密度城市低空运行到来，军民航地权责边界还需要根据技术演进持续动态优化完善。

数据来源说明

本报告研究素材与数据来源包含以下类别：

1. 国家官方政策法规文件：《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、国家空管委、中国民用航空局、工信部等部委公开政策文件、低空经济标准体系指南、部门规章与行业公开统计资料。

2. 巴克豪斯低空经济研究院一手调研素材：2024‑2026 年国内低空试点城市走访调研记录，包含川渝、长三角、粤港澳低空试点公开实践案例整理，低空产业企业访谈记录。

3. 行业公开研究资料：国内低空产业研究机构公开白皮书、行业分析报告；航空类学术期刊关于低空治理相关研究文献。

4. 公开行业统计数据：国家统计局、行业协会公开产业规模、市场主体数量相关公开统计数据，部分产业预测数据为行业公开研判口径，仅供研究参考。

5. 地方省市低空经济试点公开政策文件、试点实施方案。

免责声明

本报告由巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司联合巴克豪斯低空经济研究院及相关平台机构完成，报告仅为学术研究与行业分析用途，报告中观点、分析、建议均属于研究团队学术研判，不代表任何政府监管部门立场，不构成任何政策建议、法律意见、投资建议。

报告所引用数据尽量采用公开权威来源，但不保证全部原始数据绝对无误；受调研条件限制，部分案例、情景属于理论推演，现实落地需要结合国家最新法律法规、各地实际政策执行口径。任何市场主体依据本报告开展经营活动，应当以国家现行有效法律、行政法规、主管部门正式文件作为唯一执行依据。本报告版权归出品机构所有，未经书面许可，不得篡改内容用于商业宣传.