我国低空空域分级分类改革落地机制与跨区域航路协同治理研究
作者：巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯中国低空经济产业网、巴克豪斯国际低空经济合作网、巴克豪斯低空制造平台、巴克豪斯低空飞行平台、巴克豪斯低空保障平台、巴克豪斯低空基础设施平台、巴克豪斯低空产业配套平台、巴克豪斯低空跨界融合平台
摘要
低空经济作为新质生产力重要组成部分，已经成为我国产业升级、城市交通迭代、乡村振兴、应急保障体系建设的关键赛道。低空空域是低空经济发展的核心生产要素，空域资源能否科学释放、高效配置直接决定产业规模化发展上限。当前我国低空空域分级分类改革已经完成顶层制度设计，W 类开放空域、G 类监视空域等制度框架逐步在全国推开，各地试点不断积累实践样本，但改革落地过程中仍然面临制度转轨衔接不畅、央地军民航多方权责边界模糊、跨行政区域航路协同治理机制缺失、数字化监管底座区域建设不均衡、风险防控与产业开放平衡难度大等现实矛盾。
本报告立足于国内低空改革试点实践，系统梳理我国低空空域分级分类改革政策演进、制度内涵与现实落地现状，剖析分级分类改革在地方执行层面存在的堵点，重点研究跨区域航路协同治理面临的体制、技术、标准、基础设施四大维度约束，借鉴国内典型试点省份实践经验，构建低空空域分级分类改革完整落地机制框架，提出跨区域航路协同治理体系建设路径，同时针对制度完善、平台共建、标准统一、权责划分、风险闭环、产业配套等维度提出可落地对策建议，为全国层面深化低空空域管理改革、打通跨省跨城市群常态化低空飞行通道、推动低空经济从局部试点走向全域规模化发展提供理论参考与实践方案。
关键词：低空空域；分级分类改革；跨区域航路；协同治理；低空经济；UOM 平台；空域动态管理
第一章 绪论
1.1 研究背景
随着无人机、eVTOL 电动垂直起降飞行器、轻型通用航空器技术快速迭代，低空应用场景持续扩容，城市空中通勤、低空物流配送、农林植保、电力巡检、应急救援、空中文旅等业态快速发展，市场主体数量持续增长。截至 2025 年末，全国登记在册民用无人机总量突破 130 万架，全年无人机总飞行时长超过 2300 万小时，通用航空飞行总量持续攀升，市场对低空空域资源的需求呈现爆发式增长。
长期以来，我国低空空域管理以静态管制为主，空域资源划分固化，飞行审批链条长，跨区域飞行协调成本高昂，空域供给与产业市场需求之间的矛盾日益突出。国家空管委发布《国家空域基础分类方法》，正式确立 A‑G‑W 七类空域划分体系，专门针对低空经济设置 G 类监视空域与 W 类开放空域，标志我国低空空域分级分类改革进入制度化推进阶段。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式实施，进一步明确不同风险等级飞行器、不同空域条件下的飞行报备、审批、监管规则，为分级分类改革提供法规支撑。湖南、四川、江西、海南、广东、长三角城市群等先后开展低空空域改革试点，探索空域划设、动态释放、军地协同、数字化监管的地方模式，部分试点地区实现审批周期由 7 天压缩至半小时级别，验证分级分类制度具备现实可行性。
但制度顶层设计完成不等于改革全面落地。分级分类空域在各省市落地尺度不一，同样是 W 类开放空域，不同省份对于高度边界、禁飞负面清单、报备流程的执行标准存在差异；跨地市、跨省的低空航路碎片化，“一地一规则” 现象突出，飞行器飞出本行政区域之后就要重复报备、重复协调，极大抬高企业运营成本，制约低空物流、跨城空中通勤等跨区域业态商业化落地。行政边界与空域天然无边界的属性形成内在冲突，跨区域航路协同治理已经成为制约低空经济全国统一大市场建设的核心瓶颈。在此背景下，系统研究分级分类改革落地机制，破解跨区域航路协同治理难题，具备极强理论价值与现实产业意义。
1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
国内现有低空经济研究多聚焦产业赛道、飞行器技术、地方试点案例，针对分级分类改革完整落地机制、跨区域航路协同治理的系统性研究相对不足。本报告从制度执行、治理机制、技术底座、权责分配多维度，构建低空空域改革落地分析框架，厘清军、民、地、企多方主体的权责关系，丰富我国低空治理理论体系，为后续低空领域政策研究提供分析范式。
1.2.2 实践意义
第一，为地方政府落实国家低空空域分级分类制度提供机制参考，解决顶层政策到地方执行 “最后一公里” 落地难题；第二，破解跨区域航路建设运行的制度堵点，降低市场主体跨区域飞行的制度性交易成本；第三，平衡空域开放与安全管控，建立分级风险管控闭环，实现 “放得开、管得住”；第四，助力全国统一低空市场形成，释放低空经济新质生产力，带动低空制造、低空运营、低空保障全产业链协同发展。
1.3 研究思路与研究方法
本报告综合采用文献研究法、试点案例分析法、比较研究法、产业实地调研法。梳理国家空管委、民航局、各试点省份公开政策文件，解读分级分类空域制度内涵；对湖南、四川、长三角、海南等改革试点开展案例复盘，总结成功经验与现存短板；对比不同地区空域执行细则差异，识别跨区域协同的核心矛盾；结合巴克豪斯低空经济研究院对国内二十余个低空试点城市的产业调研，归纳市场主体现实诉求，形成改革落地机制与协同治理路径。
1.4 核心概念界定
低空空域：本报告所指低空主要为 3000 米以下垂直空间，是无人机、轻型通航、eVTOL 主要运行空间，也是本次分级分类改革的核心对象。
分级分类改革：按照空域风险等级、垂直高度，划分开放空域、监视空域、管制空域，匹配差异化飞行管理规则，低风险场景简化报备，高风险场景严格审批，实现空域精细化管理。其中 W 类开放空域主要为 0‑120 米，G 类监视空域主要为 120‑300 米，300‑1000 米为监视管制过渡空域，1000 米以上为传统管制空域。
跨区域航路：跨越两个及以上地级行政区，乃至跨省的低空固定航线、动态航路，支撑飞行器跨城作业、跨城通勤、长距离物流转运。
跨区域航路协同治理：跨行政区前提下，军航、民航、地方政府、监管平台、运营企业多方协同，实现航路规划、空域动态释放、飞行计划互认、风险应急联动、数据互通共享的整套治理体系。
第二章 我国低空空域分级分类改革政策演进与制度框架
2.1 改革政策演进历程
我国低空空域改革大致划分为三个阶段。
第一阶段，局部试点探索阶段。早期以局部通用航空试点为主，以传统管制思维为主，空域开放范围有限，主要服务直升机、传统通航，无人机管理尚未形成完整体系，改革以单点小范围试点为主，缺少全国统一制度标准。
第二阶段，试点扩容与制度酝酿阶段。湖南成为全国首个全域低空空域管理改革试点省份，随后四川、江西、海南等一批省份陆续纳入试点，各地开始探索空域划设、军地协同、飞行审批流程优化，积累大量实践案例，为国家层面制度出台积累实践基础。这一阶段的突出特征是一地一策，试点成果难以直接复制推广，跨区域协同问题没有得到系统性解决。
第三阶段，全国制度成型、分级分类正式落地阶段。国家空管委发布《国家空域基础分类方法》，建立全国统一空域分类标准，W、G 类低空专属空域正式确立；《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》实施，把试点成熟做法上升为法规制度；全国民用无人驾驶航空器综合管理 UOM 平台建成迭代，实现全国空域地理信息统一更新，分级分类改革从地方试点走向全国推开。2026 年新版适飞空域全国启用，各省份适飞空域占比显著提升，广西适飞空域占比达到 84.26%，四川超过 80%，吉林适飞空域占比由 4.3% 提升至 43.5%，深圳实现 120 米以下空域常态化开放，产业发展空间得到显著拓展。
2.2 分级分类空域核心制度内涵
分级分类改革核心逻辑是按高度分层、按风险分类、动态调整、差异化管控，改变过去 “一刀切” 管制模式，对不同空域匹配不同管理规则，实现安全与效率平衡。
W 类开放空域（0‑120 米）：面向低风险无人机作业，实行实名登记 + 飞行报备，大部分场景无需事前审批，依靠电子围栏、远程身份识别实现监管，适配航拍、植保、城市巡检、末端物流等场景，最大化释放低空资源，鼓励小微场景规模化发展。
G 类监视空域（120‑300 米）：属于适度开放监视空域，由地方结合区域实际划定连片适飞区域，飞行执行报备制度，飞行器必须接入监管平台，接受飞行情报与安全告警服务，适配中型货运无人机、低空测绘、轻型通航作业，是未来城市空中交通重要运行空间。
300‑1000 米空域：以监视管制结合模式，针对载人 eVTOL、通航旅游等高风险载人场景，执行严格审批，空管实施动态监视，运行门槛显著抬高，保障载人飞行安全。
1000 米以上传统管制空域：延续现有军民航管制体系，用于大型通航、运输航空相关活动。
特殊管控区域：机场净空区、军事管控区、核心敏感区域，实行负面清单管理，原则上禁止商业低空飞行，仅应急救援等特殊情形可以专项特批，守住国防安全与公共安全底线。
分级分类制度另一重要内核是空域动态管理，摒弃传统静态固化空域模式，可以根据航班流量、重大活动安保、气象条件，对空域进行分钟级动态开放、临时关闭，提升空域资源利用效率，这也是数字化监管平台的核心价值所在。
2.3 国内试点实践现状
湖南作为全国首个全域改革试点，将全省低空划分为 178 块分级分类管理空域，建设低空监视网络，设立 63 条目视飞行航线，通航飞行小时数实现数倍增长，审批周期大幅压缩，形成 “一窗受理、一网通办” 的地方协同运行模式，为全国改革输出样板经验。
四川低空协同管理空域面积拓展至 7800 平方公里，依托省级低空平台，开展无人机物流、低空文旅场景试点，探索军地常态化会商机制。江西持续扩大协同空域面积，第四批试点空域面积较上一期增长 61.5%。海南依托自贸港政策探索通航开放新模式。长三角城市群正在推进跨省市低空协同试点，探索 “一次报备、跨域通行”，试图打破行政边界约束，但尚未形成成熟可复制的制度范式。
整体来看，各试点省份在省内空域管理取得明显成效，但绝大多数改革成果局限于本省内部，跨省份航路规划、跨区域飞行计划互认、跨区域应急联动依然处于探索阶段，分级分类改革的红利更多释放在市域、省域内部，全国统一低空治理体系尚未完全成型。
第三章 低空空域分级分类改革落地现实堵点分析
顶层制度框架已经建立，但是政策从国家文件落地到地方实操，仍然面临体制机制、标准细则、数字化能力、风险认知多重障碍，造成 “制度有规定，落地有落差”。
3.1 多方权责边界模糊，制度转轨衔接不畅
低空空域管理涉及军航管制、民航监管、地方政府、公安、交通、应急、工信等多个主体，不同主体权责尚未完全厘清。空域资源统筹由空管体系主导，地方政府负责产业规划、基础设施建设、场景推广，民航负责适航、人员资质管理，公安承担社会安全与黑飞处置，多部门之间缺少常态化协同运行机制。
国家出台分级分类顶层框架，但允许各省份结合本地实际制定实施细则，不同地区对于 W/G 空域边界解读、报备流程、豁免条件、负面清单划定尺度存在差异。同样是 W 类空域，部分城市允许一键报备即飞，部分城市叠加额外前置审核，企业跨地区开展业务，需要适配多地不同规则，制度性交易成本抬升。部分地方存在两种极端倾向，一种是过度求稳，过度收紧空域开放，产业难以落地；另一种片面追求产业招商，忽视国防安全、机场净空安全风险，分级管控尺度把握失衡。
央地之间也存在衔接难题，国家层面出台统一规则，但是地方缺少配套实施流程，军地会商、空域动态调整缺少标准化流程，很多空域调整依旧依靠一事一议专项协调，没有形成常态化运行机制。
3.2 数字化监管底座建设不均衡，平台互联互通不足
全国 UOM 平台作为国家级底座已经建成，但各省级低空监管平台建设进度差异巨大。东部经济发达省份投入充足，平台感知、数据上报、电子围栏能力完善；中西部部分地区平台建设滞后，感知网络、通信导航监视基础设施缺口较大，难以承接分级分类空域运行要求。
平台互联互通是突出短板。部分省级平台与国家 UOM 平台数据接口没有完全打通，省级之间平台互相隔离，A 省报备的飞行计划，B 省监管系统无法自动识别，飞行器进入邻省空域，需要重复提交报备，无法真正实现跨区域 “一次报备、全域通行”。军民航地各方的感知数据、空域动态数据共享程度不足，部分地区信息共享覆盖率不足 40%，制约空域动态释放能力。
低空感知基础设施建设不均衡，城市建成区、试点园区部署大量雷达、探测设备，广大乡村、山地、跨城航路沿线感知网络薄弱，远距离跨区域飞行缺少连续监视能力，无法支撑分级分类空域的全域监管。
3.3 基础设施配套与分级空域不匹配
分级分类空域落地，不仅需要制度文件，还需要起降点、通信导航监视、气象服务、应急救援等整套低空基础设施配套。当前我国垂直起降点、低空起降场分布不均衡，大量起降设施集中在少数试点城市，跨区域航路沿线缺少连续分布的起降节点。通信导航方面，部分区域北斗高精度定位、低空通信信号覆盖不足，高密度混飞场景下，飞行器位置上报、冲突告警能力不足。气象服务大多沿用民航大尺度气象数据，缺少面向低空小尺度精细化气象预报，对于低空飞行安全形成制约。
基础设施属地化建设模式下，各城市按照自身产业规划建设起降点与感知网络，缺少跨区域统一布局规划，容易出现 “各自建网、互不联通”，基础设施网络效应难以发挥，制约跨区域航路商业化运行。
3.4 风险防控体系建设滞后，安全顾虑约束改革落地
分级分类开放之后，海量无人机、轻型航空器同时运行，带来空中冲突、干扰机场、隐私泄露、黑飞扰航等多重风险。部分地方政府出于安全维稳考量，对空域开放持保守态度，担心一旦出现安全事故，倒逼监管政策收紧，在执行层面压缩分级分类空域实际开放范围。
分级风险处置闭环尚未完全成型。针对不同等级空域，缺少标准化的突发事件处置流程，跨区域飞行一旦出现故障、偏航、空中险情，跨省市应急联动、协同处置机制尚不健全。远程身份识别、反制设备部署、事故溯源、保险配套等配套制度，在部分地区落地不到位，进一步放大地方监管顾虑。
3.5 产业主体能力参差不齐，合规能力建设存在短板
大量市场主体以中小微企业为主，对于分级分类空域规则理解不到位，飞行人员合规意识参差不齐，存在 “黑飞”、超空域超高度飞行现象。部分企业过度依赖试点政策红利，没有建立内部飞行合规管理制度，给地方监管带来压力，反向影响分级分类改革落地推进。
第四章 跨区域航路协同治理核心矛盾与现实挑战
跨区域航路是低空经济全国化发展的主动脉，但是航路天然跨越行政边界，空域资源、监管权责、基础设施分属不同行政区，由此产生一系列结构性矛盾。
4.1 行政分割与空域无边界的内在结构性矛盾
行政区划是属地管理的基础，但是低空航路不受地面行政边界约束。现行管理体系下，空域划设、飞行监管以属地为单元，每个省份、每个城市独立划定本地 W/G 空域，规划本地航线，缺少全国层面统一的跨区域低空航路规划体系。一条跨城市群航路，可能需要途经多个地市，每一段空域的规则、报备流程、禁飞清单各不相同，整条航路碎片化，企业使用难度极大。
跨区域航路规划需要途经地多个军民航、地方政府共同会商，目前大多依靠专项一事一议，缺少常态化、制度化的航路规划、调整、退出机制。跨区域航路的收益由沿线多个城市共享，但安全风险责任难以清晰划分，容易出现 “大家都想用，出事谁都不愿担责” 的治理困境。
4.2 飞行计划互认机制缺失，跨域运行成本居高不下
当前省内飞行报备体系已经逐步成熟，但跨区域飞行报备互认尚未大范围落地。飞行器从甲省飞入乙省，即使全程在 G 类监视空域飞行，很多场景仍需要重新提交飞行计划，重复核验资质，拉长运行时间，抬高人力与时间成本。对于无人机物流、跨城巡检等高频次跨区域业务，重复报备带来的制度成本严重削弱商业模式可行性。
究其根源，在于不同省份监管平台数据不互通，飞行计划、飞行器身份、飞行员资质信息不能跨区域自动核验，缺少全国统一的跨域飞行计划流转规则。各地对于风险阈值判定标准不一致，同样的飞行器、同样的飞行任务，在 A 地判定为低风险可报备通行，在 B 地判定为高风险需要严格审批。
4.3 跨区域航路基础设施统筹规划不足
跨区域航路运行，需要沿线连续的起降节点、通信导航监视、气象监测、应急救援点位。目前基础设施以各城市自主建设为主，缺少跨省市统一布局。部分跨城航路，一端城市起降配套完善，另一端沿线没有配套垂直起降点，没有连续监视网络，航路只存在于规划图纸，不具备实际运行条件。
同时，跨区域航路建设的投入主体、成本分摊、收益分配机制没有明确。一条跨城市群航路，建设投资由谁承担，运维费用如何分摊，产业收益如何在沿线地区分配，缺少制度安排，导致地方政府建设跨区域公共基础设施动力不足，更愿意把财政资源投向本市范围内低空项目。
4.4 跨区域风险应急协同处置能力不足
低空跨区域飞行一旦发生飞行器故障、空中冲突、偏航闯入敏感区域，险情会快速跨越行政边界。当前应急处置主要以属地处置为主，缺少跨省市统一的险情上报、信息流转、协同处置流程。飞行器飞出本市管辖范围之后，本地监管部门感知能力下降，邻市监管部门对飞行器任务背景、飞行轨迹不掌握，应急响应存在时间差。
跨区域事故溯源、调查处置、责任划分机制尚未成熟，一旦发生跨区域安全事件，容易出现权责争议，也导致部分地方对开放跨区域航路持谨慎态度。
4.5 标准体系尚未完全统一
虽然国家出台顶层空域分类标准，但跨区域航路建设、航路隔离、航路带宽、航路间隔、通信接口、数据交换格式等细分标准仍在完善过程中。不同厂商的监管平台、飞行器终端，数据格式不统一，给跨区域数据互通带来技术障碍。
第五章 低空空域分级分类改革完整落地机制构建
结合国内试点经验，针对改革落地堵点，本报告构建一套 “制度传导机制、多方协同会商机制、数字化底座运行机制、分级风险管控机制、督导评估机制” 五位一体的分级分类改革落地机制，打通国家政策到地方实操的链路。
5.1 分级分类改革制度传导与细则适配机制
第一，坚持国家制度框架统一，守住全国统一底线。W、G 类空域的高度基准、基础管理逻辑全国统一，避免各地自行修改国家核心分类规则。在此基础上，允许地方结合本地机场分布、军事空域布局、城市人口密度，细化负面禁飞清单、局部空域调整细则，但是地方细则需要向上级空管、民航主管部门备案，防止各地规则差异过大破坏全国统一低空市场。
第二，建立政策解读与案例传导机制。把湖南、四川等成熟试点的实操流程、军地会商模板、空域划设范例向全国输出，降低后发地区制度建设成本，减少各地从零摸索产生的规则分化。
第三，建立动态目录管理。对 W/G 空域实行 “空域目录 + 负面清单” 动态管理，各地定期更新本地开放空域、限制空域，目录信息同步上报至全国 UOM 平台，实现全国可查询。
5.2 军‑民‑地‑企多方常态化协同会商机制
分级分类改革落地核心难点在于多方协同，需要建立分层级常态化会商体系。
国家级层面：建立跨部委低空改革联席会议，统筹全国分级分类改革推进，协调跨省级重大空域调整、国家级跨区域航路规划，统筹解决军民航地制度冲突问题。
省级层面：建立省级低空协同运行中心，落实军航、民航、交通、公安、应急、工信、地方政府常态化会商，负责本省分级分类空域划设、动态调整、空域释放，承接国家制度，输出本省实施细则，处理省内空域矛盾。
地市层面：设立低空工作专班，负责本地空域落地、场景推广、基础设施建设，落实上级发布的空域目录，处置本地飞行安全事件。
市场主体层面：建立行业企业常态化意见反馈渠道，运营企业、制造企业可以通过行业平台反馈空域运行现实痛点，为细则迭代提供产业视角输入，实现政府监管与市场主体良性互动。
会商机制要从 “出事才协调” 的一事一议模式，转向制度化定期会商，把空域动态释放、临时空域调整、风险事件复盘纳入常态化工作内容。
5.3 数字化底座建设与数据贯通运行机制
以全国 UOM 平台作为总底座，建立 “国家平台统筹、省级平台分域运行、地市感知网络末端采集” 的层级化数字监管体系。
一是强制推进省级平台与国家 UOM 平台标准化接口对接，实现空域目录、飞行器登记、飞行报备、轨迹数据向上汇聚。二是分步推进省级平台之间数据互通，为跨区域飞行计划流转、资质互认打下技术基础。三是统一数据交换标准，统一飞行器身份、报备报文、空域地理信息的数据格式，消除不同平台之间技术壁垒。四是差异化推进感知网络建设，在城市核心区、跨区域航路走廊沿线优先补齐雷达、光电探测、远程身份识别设备，解决偏远区域监视盲区。五是完善空域动态调度能力，依托数字化平台实现空域分钟级开放、临时关闭，把分级分类制度从静态图纸变成动态可运行的数字空域。
同时建立数据安全管理制度，低空轨迹、地理敏感信息做好分级脱敏，明确数据共享权限边界，防范数据泄露风险。
5.4 分级分类风险闭环管控机制
按照不同空域等级匹配差异化风险管控链条，实现 “空域等级越高，管控强度越高”。
W 类开放空域：以平台报备、电子围栏、远程 ID 身份识别为主，重点打击黑飞、闯入禁飞区，依靠数字化手段实现非现场监管。
G 类监视空域：强制飞行器联网上报轨迹，落实飞行情报告警，建立冲突预警机制，企业落实飞行安全主体责任。
300‑1000 米高风险空域：严格执行审批制，落实适航、人员资质、飞行保险、全程监视多重门槛。
建立风险分级处置清单，明确不同空域下发生偏航、故障、空中冲突的处置流程，区分一般险情、重大险情的上报路径。落实企业主体责任，推动运营企业建立内部飞行安全管理制度，完善低空飞行强制保险体系，用市场化手段分担安全风险。
5.5 改革落地督导评估机制
建立分级分类改革成效评估体系，评估指标不单纯看空域纸面面积，重点考察空域实际可用率、飞行审批时效、市场主体满意度、安全事故发生率。定期对各地区改革落地情况开展评估，对于规则执行偏差、过度收紧或者过度放松的地区进行督导纠偏。同时鼓励地方改革创新，对于成熟的地方实践，及时提炼上升为全国通用制度，形成 “试点探索‑评估‑全国推广” 良性循环。
第六章 跨区域航路协同治理体系建设路径
针对跨区域航路的核心矛盾，本报告从顶层规划、制度互认、平台互通、基础设施共建、风险应急协同、利益协调六个维度构建完整治理路径。
6.1 构建全国统筹、分层落地的跨区域航路规划体系
改变完全由各地自主规划航线的模式，建立 “国家统筹主干航路、城市群统筹城际航路、地市负责本地支线” 三级航路规划体系。
国家层面统筹规划国家级低空主干航路，覆盖跨重大城市群、跨省物流大通道，协调沿线各省份军民航资源，完成航路整体论证；城市群层面（长三角、粤港澳、成渝、中原等）统筹规划城市群内部城际跨市航路，协调城市群内部各个地市；地市级负责本市范围内支线航线，做好与上层级航路衔接。
跨区域航路规划流程应当包含沿线多军民航单位、多地政府联合论证，充分评估沿线机场净空、军事空域、人口密集区风险，形成航路方案之后，纳入全国 UOM 平台空域目录，实现航路信息全国统一发布。同时建立航路动态调整机制，可以根据运行反馈、重大活动、空域条件变化，对航路走向、高度、带宽进行动态优化，建立航路退出机制，对长期无实际运行价值的航路予以取消。
6.2 建立跨区域飞行计划互认与流转制度
分步实现跨区域 “一次报备、分段通行”，破解重复报备痛点。
第一阶段，优先在成熟低空改革城市群内部试点飞行计划互认。同一城市群内，飞行器提交跨地市飞行计划，在起始地完成资质核验、风险评估，飞行计划通过 UOM 平台自动流转途经各个地市监管系统，不需要企业重复提交材料，途经地可以对飞行计划进行风险复核，发现风险点进行干预，无异议即认可该报备有效性。
第二阶段，逐步扩大到跨省主干航路。在国家级规划的跨区域主干航路范围内，实行统一报备流转机制，明确哪些情形可以实行互认报备，哪些高风险载人飞行仍然需要分段专项审批。同时明确资质互认规则，全国有效的飞行器登记、飞行员资质，跨区域运行时各地不得重复核验。
同时设置风险阈值清单，区分低风险货运无人机、载人 eVTOL 等不同类别，对低风险作业最大限度简化跨域流程，对载人等高风险场景保留必要管控，兼顾效率和安全。
6.3 推进跨区域监管平台数据互通共享
跨区域协同治理的技术底座在于数据互通。以全国 UOM 平台作为中间枢纽，各省级监管平台把飞行计划、飞行器轨迹、空域限制信息向国家平台同步；飞行器跨区域飞行时，国家平台将飞行任务信息自动推送至途经省份监管系统，实现跨区域任务可视。
统一接口标准与报文规范，解决不同厂商平台技术异构问题。明确数据共享边界，哪些数据必须跨区域流转，哪些数据属地留存，同时做好数据安全防护，防止低空敏感数据不当扩散。
6.4 跨区域航路基础设施协同共建共享机制
破解属地建设带来的基础设施碎片化，探索跨区域基础设施共建模式。
对于国家级主干航路、城市群城际航路，建立沿线多政府联合共建模式，共同论证起降点、通信监视站点、气象站点布局，避免各城市各自重复建设，出现设施断点。探索成本共担模式，可以采用省级财政统筹、城市群共同出资、引入社会资本多元参与。
建立基础设施共享机制，跨区域航路沿线的垂直起降点，对符合标准的跨区域运营主体开放，打破起降设施只服务本地企业的壁垒。建立跨区域低空气象协同服务，整合沿线气象观测资源，输出低空精细化气象预报产品，服务跨区域飞行安全。
6.5 搭建跨区域联合应急处置与事故溯源体系
制定跨区域低空飞行突发事件处置规范，明确险情上报流程、跨地区信息推送机制。飞行器在跨航路飞行出现险情，无论飞行器处于哪个行政区，监管平台自动把轨迹、飞行器信息同步推送至险情发生地、起飞地、途经地监管部门，实现多部门同步感知。
建立跨区域联合应急演练机制，针对飞行器故障坠落、闯入敏感空域等场景，组织沿线城市开展联合演练，理顺多方处置流程。完善跨区域事故调查机制，跨区域飞行安全事故，由上级主管部门牵头，联合途经各地区开展调查，厘清各方责任，解决跨区域事故权责划分难题。
6.6 建立跨区域多元主体利益协调机制
跨区域航路建设涉及不同地区投入、风险、产业收益，需要理顺利益关系。一方面，把跨区域低空经济带来的产业就业、税收增长，纳入沿线地方综合收益考量，提升地方政府参与跨区域航路建设的积极性。另一方面，建立风险共担共识，明确跨区域航路的安全责任不是完全压给某一个地方，而是按照 “谁规划、谁监管、谁运营，谁承担对应责任” 原则，区分政府监管责任、企业运营主体责任，避免地方因为惧怕风险而拒绝开放跨域航路。鼓励行业协会、产业平台参与跨区域航路的产业评估、运行效果跟踪，为政策迭代提供反馈。
第七章 对策建议
7.1 加快完善法律法规与全国统一标准体系
进一步细化《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》配套细则，针对分级分类空域落地、跨区域航路规划、跨域飞行计划互认出台全国统一指导文件。补齐跨区域航路建设标准、航路间隔标准、监管平台数据交换标准、远程身份识别标准，减少各地自由裁量空间，同时保留地方结合实际微调的弹性空间。
7.2 分层有序推进跨区域航路试点，避免一哄而上
跨区域航路建设不能追求一步到位，遵循 “省内先跑通、城市群再互联、最后实现全国主干网” 的节奏。优先选择湖南、四川、长三角等改革基础较好的区域，开展城市群跨区域航路示范工程，总结可复制的制度模板之后，再向全国推广。优先开展货运无人机、巡检等低风险跨域场景试点，积累运行经验之后，再逐步拓展载人 eVTOL 等高风险跨区域业务。
7.3 持续完善数字化监管与感知基础设施
持续做强全国 UOM 平台枢纽能力，加速完成各省级平台标准化对接。针对跨区域航路走廊开展感知网络补点工程，消除航路沿线监视盲区。推动北斗高精度定位、低空通信网络规模化部署，夯实低空数字化底座。兼顾发达地区与中西部地区，通过政策扶持，补齐后发地区基础设施短板，避免数字能力差距进一步拉大。
7.4 压实多方主体责任，构建多元共治格局
厘清军航、民航、地方政府、企业的权责边界。政府负责制度供给、基础设施、监管体系建设；运营企业承担飞行安全第一主体责任，完善内部合规体系；行业平台发挥产业纽带作用，开展行业自律、企业培训；科研机构持续输出技术与政策研究支撑。做好面向社会公众科普，平衡低空产业发展与民众安全关切。
7.5 统筹安全与发展，守住风险底线
空域开放不等于无限制放开，分级分类改革始终坚持安全底线不动摇。严格落实负面清单管理，守住机场净空、军事区域等核心管控区。完善远程身份识别、反制、保险、应急整套安全配套。建立容错纠错机制，鼓励地方改革创新，同时对重大安全风险做好约束，实现 “管得住、放得开” 的改革目标。
第八章 结论与展望
低空空域分级分类改革是我国低空经济高质量发展的制度基石，目前顶层制度已经成型，多个试点省份已经验证制度可行性，但改革落地仍然面临多方权责协调、地方细则分化、数字化底座不均衡、跨区域航路协同治理不足等现实挑战。
分级分类改革落地不能仅仅依靠发布文件，需要构建制度传导、多方会商、数字底座、分级风控、督导评估完整落地机制，打通从国家政策到地面实操的全链条。跨区域航路协同治理是下一步改革攻坚重点，需要建立三级航路规划体系，推进跨区域飞行计划互认流转，打通监管数据，共建共享基础设施，完善跨区域应急处置与利益协调机制，逐步打破行政边界带来的空域碎片化。
展望未来，随着制度持续完善、数字化监管底座不断成熟，一批国家级、城市群级跨区域低空航路将逐步投入实际运行，我国低空经济将从点状试点走向全国统一大市场，低空物流、跨城通勤、广域巡检等跨区域业态迎来规模化发展，低空经济新质生产力价值将得到充分释放。同时也要看到，改革是循序渐进的过程，需要持续平衡开放效率与安全风险，在实践中不断迭代优化制度体系。
数据来源说明
1. 一手调研数据：巴克豪斯低空经济研究院 2024‑2026 年国内 23 个低空改革试点城市实地走访调研记录、低空多机混行模拟推演数据、产业企业访谈记录。
2. 国内官方公开资料：国家空管委《国家空域基础分类方法》、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，中国民用航空局历年民航行业统计公报，各试点省份低空经济政策文件、公开空域统计数据，国家统计局相关产业统计资料。
3. 行业公开报告：国内低空产业第三方研究机构公开行业报告、行业媒体公开统计整理的试点城市空域开放数据。
4. 公开案例素材：湖南、四川、江西、海南、长三角城市群等低空改革试点公开实践案例与公开新闻报道。
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