民用航空法修订背景下低空经济法治化建设与合规体系完善路径
作者：巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯中国低空经济产业网、巴克豪斯国际低空经济合作网、巴克豪斯低空制造平台、巴克豪斯低空飞行平台、巴克豪斯低空保障平台、巴克豪斯低空基础设施平台、巴克豪斯低空产业配套平台、巴克豪斯低空跨界融合平台
摘要
低空经济作为新质生产力重要载体，已经成长为国家战略性新兴支柱产业，覆盖飞行器研发制造、低空运营服务、基础设施建设、低空文旅、城市空中交通、应急救援等多元业态，产业规模保持高速增长。2025 年 12 月 27 日新修订《中华人民共和国民用航空法》审议通过，2026 年 7 月 1 日正式实施，首次在国家法律层面对低空经济作出系统性制度安排，增设发展促进专章，从空域配置、适航管理、飞行监管、央地权责划分等维度搭建低空经济顶层法治框架，标志我国低空经济由政策驱动全面迈向法治化发展新阶段。
但上位法原则性制度落地过程中，仍然面临配套规则供给不足、空域精细化管理机制尚未完全打通、跨部门协同治理存在壁垒、全链条合规闭环尚未成型、数据安全与隐私保护制度缺位、事故责任划分与保险机制不完善等现实矛盾，制约低空经济规模化商业化落地。本报告立足于本次民用航空法修订的制度内核，梳理我国低空经济法治化建设现实基础，剖析当前法治建设、产业合规存在的突出矛盾，从法律配套完善、空域治理优化、全产业链合规体系构建、监管机制革新、基础设施制度保障、风险防控、国际规则协同七个维度，提出低空经济法治化建设与合规体系完善的实施路径，为政府监管部门、低空制造企业、运营服务商、基础设施建设主体提供理论参考与实践指引，统筹安全与发展，实现低空经济 “放得开、管得住、发展好” 的治理目标。
关键词：民用航空法修订；低空经济；法治化；合规体系；空域治理；新质生产力
一、绪论
1.1 研究背景
伴随无人驾驶航空器、电动垂直起降飞行器 eVTOL 技术快速迭代，低空经济产业爆发式增长。国家层面持续强化顶层部署，2021 年低空经济写入《国家综合立体交通网规划纲要》，2024 年首次写入政府工作报告，定位为经济新增长引擎，国家发改委设立低空经济发展司，民航局设立低空安全司，形成 “发展 + 安全” 国家级双轮治理架构，全国三十一个省级行政区均将低空经济纳入地方中长期发展规划，产业试点在全国多点铺开。据民航局公开测算数据，2025 年国内低空经济市场规模达到 1.5 万亿元，预计 2030 年突破 2.5 万亿元，2035 年有望达到 3.5 万亿元，行业年均复合增速超过 30%。截至 2025 年末，全国在册登记无人机 328.7 万架，无人机运营企业近两万家，低空相关市场主体数量持续扩张，城市空中通勤、低空物流、农林植保、测绘巡检、文旅观光、应急救援等场景加速落地，已经形成覆盖研发制造、飞行运营、基础设施、配套服务的完整产业链条。
产业高速扩张的同时，制度供给滞后于产业创新的矛盾逐步凸显。在本次《民用航空法》修订之前，低空经济治理主要依靠部门规章、规范性文件、地方试点政策，缺少高位阶法律支撑，制度碎片化特征显著。飞行器适航标准、飞行审批流程、起降场建设规范、事故归责、数据保护多依赖政策文件，不同地区执行尺度差异较大，企业跨区域经营面临较高合规成本，“黑飞” 干扰民航运行、侵犯隐私、公共安全事故时有发生，产业创新与安全监管之间平衡难度加大。原有《民用航空法》制度设计更多面向传统客货航空运输与通用航空，对无人驾驶航空器、城市低空交通等新业态缺少适配条款，难以覆盖低空经济海量市场主体、分散化飞行活动的现实特征，法律缺位成为制约产业高质量发展的制度瓶颈。
在此背景下，历时十余年打磨的《民用航空法》完成全面修订，将低空经济正式纳入国家法律制度体系，从法律层面明确国家鼓励、促进低空经济发展的导向，厘清国务院部委与省级政府规划权责，确立空域优化配置、差异化适航审定、低空监管服务平台建设等法定制度，为整个行业法治化转型奠定上位法基石。新法落地不是法治建设终点，而是低空经济制度体系建设新起点。法律条文以原则性框架为主，大量实操细则、配套法规、行业标准、企业合规制度仍有待补全。如何以新民航法为总遵循，自上而下构建完整的低空经济法治体系，搭建覆盖制造、试飞、运营、基础设施、数据管理、应急处置全链条合规体系，化解产业实践中的制度冲突，成为当前亟待解决的重大课题。
1.2 研究意义
理论层面，本次《民用航空法》修订开创国内低空经济高位立法先例。本报告系统解析新法当中低空经济相关制度逻辑，厘清空域管理、适航制度、主体责任之间法理关系，丰富低空经济法治研究框架，弥补新兴产业法律与合规交叉领域研究素材，为后续行政法规、部门规章、地方立法提供理论参考。
实践层面，新法实施之后监管逻辑、合规义务发生系统性改变。监管机构需要完成从政策试点向依法监管转型，各类市场主体需要重新梳理全流程合规义务。报告梳理产业现实痛点，提出可落地的法治化建设路径，一方面帮助监管部门完善治理工具，实现安全监管与产业发展统筹；另一方面帮助制造平台、飞行运营平台、基础设施平台、产业配套主体识别合规风险，搭建内部合规管理体系，降低制度性交易成本，推动低空经济新业态合法有序落地。
现实价值层面，低空经济是发展新质生产力的重要抓手，法治化是产业长期健康发展的根本保障。完善法治与合规体系，既能够防范低空飞行带来公共安全、国家安全、数据安全风险，守住安全底线，又能够稳定市场预期，降低企业制度性不确定性，助力国内低空产业参与全球低空经济规则博弈，提升我国在全球低空产业的制度话语权。
1.3 研究方法与研究框架
本报告主要采取规范分析法，对新修订《民用航空法》低空经济相关条款、现行行政法规、部门规章进行规范解读，梳理法律制度演进逻辑；采取实证分析法，结合国内各低空试点地区实践案例，总结实践当中暴露的制度堵点；采取比较研究法，参考域外低空治理经验，结合我国空域管理体制，辩证借鉴域外制度经验。
报告整体结构：第一部分为绪论；第二部分梳理民用航空法修订当中低空经济相关核心制度，解析修法的制度突破；第三部分分析新法实施背景下低空经济法治化与合规建设现存突出问题；第四部分系统研究低空经济法治化建设整体思路；第五部分从立法配套、空域治理、全产业链合规体系、现代化监管体系、基础设施法治保障、多元风险治理、国际规则协同提出完整完善路径；第六部分总结研究结论，展望未来发展趋势。
二、《民用航空法》修订中低空经济相关核心制度解析
新修订《中华人民共和国民用航空法》共计 16 章 262 条，相较旧版法律条文大幅扩充，专门设置第十三章 “发展促进”，把低空经济上升至法律层面，围绕低空经济作出一整套基础性制度设计，改变过去低空领域 “政策多、法律少” 的格局，核心制度创新集中在以下几个方面。
2.1 确立国家促进低空经济发展法定导向
新法明确规定，国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行相关服务监管平台，建立健全适配低空经济的适航审定、飞行管理制度与标准，拓展低空应用服务领域，促进低空经济发展。该条文从法律层面确认低空经济战略产业地位，把过去国家政策层面的部署转化为法律义务，意味着促进低空经济发展不再只是产业政策选择，成为法定国家职责，为后续所有配套制度建设提供法律依据。
同时法律划分央地权责，明确国务院相关部门、各省级人民政府应当根据实际编制低空经济发展规划，配套完善产业支持政策，鼓励技术创新和场景拓展。该条款把省级政府低空经济规划职责法定化，过去地方发展低空经济属于自主试点，新法实施后，省级层面规划编制成为法定职责，理顺中央统筹、省级落地的治理分工，解决央地权责边界模糊的历史问题，有利于统筹全国布局，避免地方无序竞争、重复建设。
2.2 空域资源配置的制度革新
空域是低空经济最核心生产要素。旧版民航法主要围绕传统航空运输设计，较少考虑通用航空、低空新业态需求。本次修订明确空域划分应当兼顾低空经济发展诉求，实现空域资源安全、合理、高效利用，在法律层面对低空空域开放改革予以确认，为 300 米以下低空分类分级管理提供上位法支撑，推动空域资源从单纯管控向 “管控 + 利用” 转型。
法律并未直接划定具体高度，而是授权后续法规细化空域分类、空域划设、动态调整机制，预留制度空间，兼顾国防安全、民航运行安全与产业发展，为军民航地协同空域改革提供法律基石。
2.3 差异化适航审定制度，适配无人驾驶新业态
传统适航体系主要针对有人驾驶航空器，无人机、eVTOL 等无人驾驶飞行器具备智能化、大批量、轻量化特征，完全照搬传统适航规则会抑制产业创新。本次修订新增无人驾驶航空器适航专门条款，确立差异化适航管理思路，针对不同重量等级、风险等级飞行器实施分级分类适航审定，区分载人、非载人，高风险、低风险，改变 “一刀切” 适航模式，平衡安全要求和产业创新节奏。
适航制度入法之后，飞行器研发制造企业合规义务由行业规范上升法律义务，型号合格证、生产许可、适航证管理具备更强法律约束力，同时为轻型微型无人机简化适航路径提供法律依据，支撑海量小型无人机商业化应用。
2.4 低空飞行监管服务平台法定化
新法明确国家推动建设民用低空飞行监管服务平台，从法律层面对全国统一低空数字化监管基础设施予以确认。过去各地自建平台，标准不统一、数据不互通，跨区域飞行难以协同。法律推动国家级平台体系建设，目标实现飞行报备、空域查询、动态监视、风险预警一体化数字化管理，为远程识别、电子围栏、飞行活动数字化监管提供制度载体，推动监管模式由事后处罚向事前预警、事中管控转型，为企业飞行报备简化流程打下制度基础。
2.5 完善法律责任，补齐低空活动追责依据
修订之后民用航空法扩充法律责任章节，针对无人驾驶航空器非法飞行、干扰航空秩序、违反适航管理、违规建设起降设施等行为设定法律后果，补齐过去部分违法行为缺少高位阶法律处罚依据的短板。结合《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，形成 “法律 + 行政法规” 的双层追责体系，为打击 “黑飞”、违规改装飞行器等违法行为提供执法支撑。
整体来看，本次修法完成低空经济从政策叙事走向法律叙事的跨越，但必须客观看到，新民航法全部是框架性、原则性规定，关于空域具体划分标准、适航分级细则、起降场建设标准、飞行保险、数据合规、民事侵权责任等大量实操规则，需要依靠行政法规、部门规章、强制性国家标准进一步细化，法治化建设仍然存在大量待补齐环节。
三、新法视域下低空经济法治化与合规体系建设现实困境
伴随新《民用航空法》正式实施，低空经济治理进入新法旧规衔接过渡期，上位法框架已经搭建，但完整法治链条尚未闭合，产业实践当中制度短板、合规痛点集中体现在制度供给、空域运行、产业链合规、跨部门治理、数据与责任制度、基础设施制度六大层面。
3.1 配套法规标准供给滞后，新法落地缺少细化规则
第一，上位法原则性强，下位法跟进节奏有待加速。新民航法提出低空经济一系列制度方向，但尚未出台专门低空经济行政法规，现行有效的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》主要聚焦无人机，对 eVTOL 载人飞行器、城市空中交通运营、低空起降场、低空产业配套的覆盖不够充分。大量制度仅在法律层面提出原则，缺少可直接执行的细则，造成地方监管执行尺度不一，企业合规预期不稳定。同一类业务，不同省份报备流程、材料、审批周期差异较大，增加企业跨区域经营合规成本。
第二，行业标准体系缺口较大。低空经济横跨航空、交通、通信、新能源、城市建设多个领域，飞行器制造、起降点建设、飞行人员资质、运营服务、应急处置、低空安防，大量细分领域国家标准、行业标准仍然缺位。eVTOL 城市通勤、低空物流等新业态，尚处在商业化早期，运营安全标准、人员准入、运维规范仍在试点探索。部分领域仅有团体标准，缺少强制标准，造成市场产品质量参差不齐。
第三，地方立法质量参差不齐。部分试点省份出台低空经济地方性法规或者政府规章，但不同地方立法存在制度冲突，部分地方文件与新修订民用航空法衔接不到位，存在条款不一致。全国统一大市场建设背景下，地方规则碎片化，不利于低空产业主体全国布局。
3.2 空域精细化治理机制仍有堵点，协同运行机制有待深化
虽然新法明确空域划分兼顾低空经济发展，但是军民航地多方空域协同机制尚未完全打通。一是空域划设、动态调整的实操流程有待细化，常态化跨省市低空航线供给不足，很多商业运营项目仍然依靠一事一议专项审批，难以支撑规模化常态化商业飞行。二是 300 米以下分级分类空域管理落地仍有障碍，城市建成区高密度飞行环境下，管控边界、禁飞区、限飞区动态更新机制不健全。三是军地信息共享、动态空域调配机制尚不健全，空域资源使用效率没有充分释放，部分地区存在 “有产业、无可用空域” 的现实矛盾，制约场景商业化落地。
飞行审批备案制度改革推进不均衡，低风险飞行备案制在部分地区落地顺畅，部分地区仍然沿用传统审批模式，流程繁琐，备案平台互不连通，企业需要对接多个系统，合规负担较重。
3.3 全产业链合规链条断裂，市场主体合规能力差异巨大
低空经济产业链长，覆盖上游制造，中游飞行运营，下游基础设施、文旅、物流、配套服务平台，不同环节合规义务差异巨大，全链条闭环合规体系尚未成型。
在制造端：差异化适航制度法律原则已经确立，但分级适航实施细则尚未完全落地。部分企业存在飞行器私自改装，绕过适航管理要求；大量中小型无人机制造企业合规能力薄弱，对实名登记、远程识别（Remote ID）强制标准落实不到位，产品出厂即存在合规缺陷，流入市场后带来飞行安全隐患。
飞行运营端：市场主体数量庞大，既有大型商业化运营企业，也有大量个体飞手、小型服务商。主体合规能力两极分化。头部企业开始搭建内部安全管理体系，大量中小主体合规意识不足，“黑飞”、超范围飞行、超高度飞行屡有发生。载人 eVTOL 属于全新业态，运营人的安全管理制度、飞行人员培训、日常运维、风险评估的合规规范仍不完善。
基础设施端：低空起降点、垂直起降场（Vertiport）属于新型基础设施，兼具航空属性与城市基建属性。建设环节涉及自然资源、住建、民航、应急多部门，土地规划、建设审批、消防验收、安防标准缺少统一制度。很多试点城市起降设施建设处于探索阶段，部分起降场建设程序不合规，建成之后面临合规风险。
产业配套端：低空保险、维修维保、人员培训、空域咨询等配套服务业态快速增长，但是行业准入、服务规范、责任边界缺少明确规则，配套环节合规处于相对空白地带。
3.4 跨部门协同治理机制障碍突出，监管工具适配新业态不足
低空经济不是民航单一部门可以独立完成监管，涉及民航、发改、工信、公安、自然资源、住建、应急、网信、国防动员等多个主管部门。新法规定了国家层面促进职责，但各部门之间监管权责边界尚未通过制度文件清晰切割，存在部分领域多头监管、部分领域监管真空。例如低空飞行产生测绘数据，同时涉及航空监管、测绘监管、数据监管；城市垂直起降场建设同时涉及国土空间规划、建设工程、民航安全审查。多部门之间信息共享、执法联动机制尚不健全，行政执法与刑事司法衔接有待加强，面对海量分散化低空飞行活动，传统现场监管手段力量不足，高度依赖数字化监管工具，但全国监视感知网络建设不均衡，很多城市存在低空监视盲区，基层缺少技术监管能力，监管手段跟不上产业扩张速度。
监管沙盒等创新监管工具尚未大规模制度化落地。新业态创新速度快，完全套用成熟行业监管规则容易抑制创新，但是沙盒的适用条件、退出机制、容错边界缺少全国统一制度规范，多为地方零星试点。
3.5 数据合规、民事责任、保险制度存在制度缺口
低空飞行活动会产生海量飞行轨迹数据、地理测绘数据、图像视频感知数据，大量数据涉及地理敏感信息、个人隐私。当前缺少专门针对低空经济的数据合规细则，飞行数据收集、存储、出境、使用边界模糊，哪些属于敏感数据，数据本地化要求，企业数据安全保护义务尚不明确，存在国家安全、个人隐私泄露双重风险。
民事责任层面，飞行器坠毁致人损伤、财产损失的归责原则、举证责任划分，无人驾驶航空器故障侵权责任，制造商、运营人、平台各方责任划分缺少专门法律细化。事故发生之后，各方责任认定难度高。低空飞行强制保险制度尚未全面建立，除部分试点地区要求商业运营飞行器购买保险，全国层面缺少法定低空飞行保险制度，一旦发生重大事故，民事损害赔偿难以保障。
3.6 国际化规则参与不足，国内国际制度衔接有待加强
低空经济是全球化产业，飞行器、运营服务走向出海，同时国外产品进入国内市场。当前国际民航组织 ICAO 正在推进无人驾驶航空器、城市空中交通全球规则制定，欧美已经形成相对完整低空监管体系。我国虽然产业规模领先，但国内法律制度与国际规则对接研究不足，适航互认、飞行标准、远程识别全球协同规则参与深度有待提升，出海企业面临不同国家合规体系差异带来的制度壁垒。
四、民用航空法修订背景下低空经济法治化建设总体思路
以新修订《中华人民共和国民用航空法》作为根本遵循，坚持 “统筹发展和安全” 总原则，兼顾鼓励创新与风险防控，构建 “上位法统领、行政法规为骨干、规章标准为支撑、地方立法为补充” 分层递进的低空经济法律规范体系。法治化建设目标不是简单收紧管控，而是实现安全可控前提下最大限度释放低空产业创新活力。
第一，坚守安全底线。把公共安全、国土安全、数据安全贯穿制度设计全过程，防范非法飞行带来航空干扰、公共安全事故、信息泄露风险。安全不是阻碍产业，而是产业可持续发展基础。
第二，坚持分级分类治理。区分飞行器风险等级、应用场景风险等级，高风险载人、大型飞行器严格监管，微型低风险无人机简化管理，避免一刀切，匹配产业多元主体差异化需求。
第三，坚持问题导向推动制度补短板。针对新法原则条款，加快下位法转化落地，打通法律从条文走向实践的通道，解决实践当中空域、适航、基础设施、责任制度堵点。
第四，多元共治思路。改变单纯政府监管模式，构建政府监管、企业主体责任、行业自律、社会监督结合的治理模式，压实市场主体第一合规责任。
第五，兼顾全国统一与地方试点平衡。维护全国低空经济大市场统一，避免地方规则碎片化，同时保留地方试点探索空间，成熟试点经验上升为全国通用制度。
第六，国内法治与国际规则双向统筹。立足国内产业实践，积极参与全球低空治理规则制定，推动适航、安全标准国际互认，助力国内低空产业全球化发展。
在合规体系层面，构建覆盖研发制造、适航取证、试飞活动、运营飞行、基础设施建设运维、数据管理、应急处置、保险保障全生命周期的产业合规体系，区分政府监管制度与企业内部合规制度两个维度。一方面国家完善外部监管规则，明确企业法定合规义务；另一方面引导全产业链市场主体建立内部合规管理机制，把法定要求转化为企业内部制度流程，形成外部法治约束和内部合规自控双向闭环。
五、低空经济法治化建设与合规体系完善具体实施路径
5.1 加快下位法配套立法，构建层级完备法律规范体系
以新修订《民用航空法》为总纲，加快推动低空经济专门行政法规立法进程，将法律当中原则性条款转化为可执行规则。
第一，推动低空经济专项行政法规制定。针对城市空中交通、eVTOL 载人运营、低空垂直起降场、低空产业促进等新法涉及但缺少细化的领域，启动行政法规立法工作，衔接《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，理顺不同法规之间关系，消除制度冲突。细化空域分类分级实施规则，明确 300 米以下空域管理细则，明确动态空域调整机制，厘清军民航地各方权责边界。细化无人驾驶航空器差异化适航管理实施办法，落实分级适航法律要求，区分载人、非载人，不同重量飞行器的取证路径，简化低风险微型无人机适航流程。
第二，加快补齐重点领域国家标准、行业标准体系。重点攻坚 eVTOL 运营标准、垂直起降场建设与安防标准、低空人员培训考核标准、飞行应急处置标准、低空数据安全标准。强制标准守住安全底线，团体标准鼓励产业创新，形成强制、推荐、团体标准互补标准矩阵。补齐基础设施建设、运维、消防、安防相关标准，解决起降场建设无统一规范的困境。
第三，规范地方立法，维护全国统一大市场。各省份制定、修订低空经济地方性法规、政府规章，必须做好与新版民用航空法对齐，不得设置与上位法冲突的制度，不得设置不合理市场准入壁垒。建立地方低空立法备案审查机制，避免各地规则碎片化。鼓励地方在新法框架下开展制度试点，试点成熟成果及时转化为全国层面制度供给。
第四，做好新法与现有法律体系衔接。做好和国家安全法、数据安全法、个人信息保护法、安全生产法、道路交通安全法、治安管理处罚法之间制度协同。厘清非法飞行刑事追责边界，完善行政执法与刑事司法衔接机制，统一涉低空违法案件证据标准、案件移送流程，发布指导性案例，解决实务当中法律适用模糊问题。
5.2 深化空域治理法治化改革，释放空域要素价值
落实新民航法 “空域划分兼顾低空经济发展” 法定要求，以法治化方式推进空域精细化改革。一是通过法规明确空域划设、调整、开放的程序机制，完善军民航常态化协同制度，建立动态空域调配机制，探索分时段、分区域灵活空域使用模式。加快推进跨区域常态化低空航线制度化，减少一事一议专项审批模式，为商业规模化运营提供空域基础。
二是持续优化飞行备案审批制度，推动全国统一低空监管服务平台互联互通，实现 “一网报备、跨域通行”，压缩备案办理时限。区分风险等级，低风险微型无人机简化备案流程，高风险载人飞行强化审批管控。建立禁飞区、限飞区动态更新公开制度，企业可以便捷查询空域约束，降低合规信息获取成本。
三是建立空域使用评估评价制度，定期评估低空空域使用效率，平衡国防安全、民航运输安全与产业发展，在安全可控前提下持续扩大可用低空资源供给。
5.3 构建全产业链闭环合规体系，压实市场主体合规第一责任
低空经济法治化，既需要国家完善外部监管规则，更需要产业链各平台主体建立内部合规管控体系，实现从制造端到运营端全链条合规闭环。结合巴克豪斯低空制造平台、低空飞行平台、低空保障平台、基础设施平台、产业配套平台、跨界融合平台产业实践，分环节明确合规建设重点。
飞行器制造端合规（低空制造平台）
落实差异化适航法律义务，建立产品全生命周期合规管理。第一，严格执行适航管理制度，按照风险等级完成型号合格审定、生产许可，严禁未经适航擅自生产销售高风险飞行器。落实无人驾驶航空器远程识别 Remote ID 国家强制标准，出厂产品满足实名登记、远程识别技术要求，不得生产可以规避电子围栏、破解监管的产品。第二，建立产品出厂溯源体系，飞行器身份信息全流程可追溯，向用户充分告知飞行合规义务。第三，建立飞行器改装合规管控制度，禁止违规改装改变飞行器性能。第四，搭建产品安全预警、召回机制，出现产品缺陷及时处置。制造企业内部设立合规岗位，对适航、产品安全、数据安全开展常态化内部审核。
飞行运营端合规（低空飞行平台）
运营人是飞行活动直接责任主体。第一，建立内部飞行安全管理体系，完善飞行前评估、任务审批、飞行员资质管理、气象评估、风险研判流程。严格在获批空域、时间、高度开展飞行，杜绝黑飞、超范围飞行。载人运营业态建立更高等级安全冗余制度。第二，落实人员资质合规，飞手、运维人员完成对应培训考核，资质档案留存。第三，平台化运营企业建立用户准入管控，对平台内个体飞手开展合规教育，对违规飞行具备监测、阻断、上报能力。第四，完善飞行任务应急预案，针对故障、坠毁、突发干扰制定处置流程，定期开展应急演练。
低空基础设施合规（低空基础设施平台）
垂直起降场、起降点属于新型航空基础设施。第一，落实规划审批制度，起降设施纳入国土空间规划，完成用地、建设、消防、安防审查，杜绝违规私建起降点。第二，完善起降场运行安全合规制度，空域安全审查、净空保护、安防反制设施配置，防范外来干扰。第三，建立设施运维定期检测制度，设备故障预警机制。第四，厘清基础设施运营方与飞行运营方之间安全责任划分，通过协议明确各方义务。
低空保障与产业配套合规（低空保障平台、低空产业配套平台）
低空维修维保、人员培训、空域咨询、保险代理等配套服务业态。第一，培训主体完善教学体系，保证培训内容覆盖法律合规、安全操作，不得出具虚假资质证明。维修维保企业严格按照适航维修规范开展业务，留存维修档案。第二，保险服务推动低空飞行保险产品迭代，探索分级强制保险制度，高风险商业飞行强制投保，完善事故损失风险分担机制。
跨界融合场景合规（低空跨界融合平台）
低空文旅、低空物流、城市空中交通等跨界业态，需要同时遵守航空法规和行业监管规则。文旅场景兼顾文旅安全、游客保护；物流场景兼顾交通安全、货物安全。针对每一类场景开展专项风险评估，把低空合规嵌入业务流程。
同时推动行业协会发挥自律作用，出台行业合规指引，开展企业合规培训，推广合规优秀实践，弥补政府监管触达不足。鼓励行业发布团体合规标准，引导中小市场主体提升合规能力。
5.4 构建数字化、多元协同现代化监管体系
依托新法明确的低空飞行监管服务平台法定定位，完善全国一体化数字化监管体系。第一，统筹建设国家级、省级低空监管平台，打通不同地区平台之间的数据壁垒，实现空域信息、飞行报备、飞行器登记、违规记录数据互通。完善远程识别、电子围栏、AI 风险预警能力，实现从事后处罚转向事前预防。统筹布局低空监视感知基础设施，消除城市、城郊监管盲区，补齐基层技术监管硬件短板。
第二，理顺跨部门协同监管机制，通过制度文件厘清民航、发改、公安、工信、网信、自然资源各部门权责清单，建立常态化跨部门联席会议制度，实现信息共享、联合执法。健全行政执法与刑事司法衔接，完善案件移送标准。充分发挥监管沙盒制度价值，在法律框架下将沙盒试点制度化，明确沙盒准入条件、容错边界、退出机制，允许新业态在受控场景开展创新测试，试点成熟经验转化为正式规则，平衡创新与安全。
第三，构建多元共治格局。政府依法监管，企业落实主体责任，行业协会自律，社会公众监督。建立低空违法线索社会举报渠道。针对海量中小市场主体，开展普法宣传，降低市场主体知法懂法的制度门槛。
5.5 完善数据安全、民事责任与保险配套制度
第一，出台低空经济领域数据合规细则。依据数据安全法、个人信息保护法，明确低空飞行采集测绘地理数据、图像视频数据的处理规则。落实最小必要原则，区分一般数据、重要数据、核心地理信息数据，明确存储、使用、对外提供、出境规则。要求企业建立飞行数据分级分类保护制度，落实地理信息安全保护义务，防范敏感地理信息泄露风险，同时保护普通民众个人隐私，禁止违规采集个人信息。
第二，厘清无人驾驶航空器侵权民事责任规则。通过司法解释、行政法规进一步明确飞行器发生事故致人损害时，制造商、运营人、平台主体、第三方之间归责原则、举证责任，厘清产品缺陷、操作失误、外部干扰不同场景下责任划分，统一司法裁判尺度。
第三，推动低空飞行保险制度建设。研究分级强制保险制度，载人飞行、大型商业运营飞行器实施强制责任保险，鼓励中小型运营主体自愿投保。丰富低空保险产品供给，覆盖第三者责任险、产品责任险，构建事故损害风险分担机制，化解事故赔偿风险。
5.6 完善低空经济风险全链条防控与应急法治机制
法治化建设不仅是事前规则，也包含事故发生之后应急处置法律制度。第一，从法规层面明确不同主体应急义务，监管部门、运营企业、基础设施运营方应急预案编制要求，事故上报流程、调查处置机制。完善低空飞行事故调查制度，明确事故调查启动条件、调查主体。第二，建立低空重大突发事件跨部门联合应急处置机制，飞行器坠毁、干扰民航、重大安全事件发生时，实现民航、公安、应急、消防联动处置。第三，健全净空保护法律实施，城市建成区、机场周边净空保护区域严格管控低空活动，防范无人机干扰民航航班运行的风险。
5.7 积极参与全球低空经济规则协同，统筹国内法治与国际互动
我国低空产业已经走向全球市场，eVTOL、无人机大量出口海外。第一，深度参与国际民航组织 ICAO 无人驾驶航空器、城市空中交通国际规则制定，把国内产业实践经验转化为国际规则提案，提升我国制度话语权。第二，推进适航互认机制研究，在保障国家安全前提下，推动中外适航审定结果互认，降低国内企业出海合规成本。第三，研究域外主要经济体低空监管制度，开展比较法研究，为国内企业出海提供合规指引。同时完善国外飞行器进入中国市场准入制度，守住国内安全底线。第四，依托巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯国际低空经济合作网平台载体，搭建国内外产业与法治交流渠道，推动国内外制度对话。
六、结论与展望
新修订《民用航空法》实施，标志我国低空经济正式迈入法治化发展新阶段，法律搭建起低空经济顶层制度框架，完成从政策驱动向法律保障的历史性跨越。但一部法律出台不等于制度建设全部完成，当前仍然面临配套规则不足、空域精细化改革待深化、全产业链合规闭环尚未成型、数据安全与责任制度存在缺口等现实挑战。
低空经济法治化建设是系统性工程，不能仅仅依靠立法机关，需要监管机构、产业平台、行业协会、市场主体共同参与。要以新民航法作为根本遵循，加快下位法与标准体系供给，深化空域治理改革，打造覆盖制造、试飞、运营、基础设施、配套服务全链条合规体系，压实企业主体责任，构建数字化协同监管机制，补齐数据合规、民事责任、保险制度短板，同时积极参与全球低空治理规则构建。
法治化不是束缚产业发展，而是为万亿级低空产业保驾护航。只有法治体系完备、市场主体合规体系成熟，才能实现安全和发展动态平衡，化解飞行安全、数据安全风险，稳定市场预期，充分释放低空经济作为新质生产力的巨大潜力，推动我国低空产业实现高质量可持续发展。未来随着行政法规、国家标准持续落地，以及全国各试点地区实践积累，我国低空经济法治与合规体系将持续迭代完善，为城市空中交通、低空物流等大规模商业化落地奠定坚实制度基础。
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数据来源说明
1. 官方公开资料：《中华人民共和国民用航空法（2025 修订）》、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、中国民用航空局历年行业统计公报、国家发改委低空经济相关政策文件、工信部通用航空装备创新应用实施方案、全国各省份低空经济公开规划文件、人大网修法释义资料。
2. 行业公开统计数据：民航局低空经济规模测算数据，2025‑2026 低空经济行业研究报告，第三方产业数据库企查查、火石创造低空产业主体统计数据，国内重点低空试点城市公开产业统计数据。
3. 机构调研素材：巴克豪斯低空经济研究院 2025‑2026 国内多地低空试点调研记录，巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯中国低空经济产业网产业监测数据，国内外低空产业公开订单、企业公开技术白皮书。
4. 域外参考资料：国际民航组织 ICAO 城市空中交通、无人驾驶航空器治理公开文件，欧美航空监管机构 FAA、EASA 公开低空监管规则文件。
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