2026-09-27 0

中外低空法规对标、监管差异与跨境飞行合规框架研究

中外低空法规对标、监管差异与跨境飞行合规框架研究

作者单位：巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯国际低空经济合作网

摘要

低空经济作为全球新一轮产业竞争的战略赛道，以 eVTOL、无人机、低空物流、城市空中交通（UAM）为核心业态，正在重构城市交通体系、物流网络与空域治理逻辑。跨境低空飞行是低空经济全球化落地的关键场景，涉及多国空域主权、航空器适航、人员资质、数据跨境、海关检疫、边检安保等多层法律与监管体系。各国基于国土安全、产业发展阶段、空域资源禀赋的不同，形成差异化的低空法规体系。本报告系统梳理中国、欧盟、美国、新加坡、阿联酋等典型经济体低空领域立法体系，对低空空域管理、航空器适航审定、驾驶员资质、飞行审批、数据监管、跨境飞行规则进行对标分析，提炼监管底层逻辑差异，识别跨境低空飞行当前面临的合规堵点、法律冲突、监管真空。在此基础上，构建一套可落地的跨境低空飞行合规框架，覆盖事前准入、飞行实施、事后监管、应急处置四大模块，针对跨境低空物流、跨境载人 eVTOL、跨境巡检勘探三类典型业务场景给出合规实施路径，同时研判全球低空监管协同发展趋势，为国内低空企业出海、境外低空项目落地、国际低空产业合作提供政策参考与实操指引。
关键词：低空经济；低空法规；跨境飞行；空域管理；适航审定；合规框架

第一章绪论

1.1 研究背景

全球低空产业在 2020 年后进入规模化试点阶段。无人机技术成熟带动农林植保、电力巡检、测绘遥感等传统低空应用持续增长，电动垂直起降飞行器（eVTOL）的商业化进程加速，多个国家启动城市空中交通（UAM）试点航线，跨边境低空飞行需求从科研试验逐步转向商业运营。跨境低空飞行区别于传统民航运输，具备飞行高度低、飞行航线灵活、航空器类型多样、飞行距离短、运营频次高的特征，传统国际民航组织（ICAO）基于大型民航客机建立的监管规则难以完全适配低空新业态。

空域主权是国际法的基本原则，《国际民用航空公约》（芝加哥公约）明确各国对其领土上空拥有完全和排他主权。这一原则决定跨境低空飞行必须同时遵守起飞国、过境国、降落国三套独立的法律体系。不同国家对 “低空” 的定义边界、空域分类、管控强度差异巨大，造成跨境飞行存在多重监管叠加、规则冲突、审批周期不可预测等现实障碍。

我国将低空经济确立为战略性新兴产业，持续推进空域管理改革，逐步放开低空空域审批试点，出台无人机、eVTOL 适航管理相关规章。随着国内低空制造企业出海、跨国低空物流、跨境空中观光、跨境基础设施巡检业务需求上升，中外低空法规差异带来的合规风险成为制约产业国际化的核心瓶颈。企业在境外开展低空运营，往往面临适航认证互认难、飞行计划审批流程不统一、飞行数据跨境传输限制、人员资质不被认可、海关与边检配套规则缺失等问题。

在此背景下，开展中外低空法规对标，厘清各国监管底层差异，搭建跨境低空飞行合规框架，具有理论价值与现实意义。一方面填补国内针对跨境低空飞行多法域合规体系的系统性研究空白；另一方面帮助低空企业识别出海合规风险，支撑国际低空产业合作机制建设，推动建立区域低空监管协同对话渠道。

1.2 研究范围与核心概念界定

本报告研究的低空范畴，聚焦3000 米以下低空域，研究对象包含无人驾驶航空器（各类民用无人机）、电动垂直起降飞行器（eVTOL），暂不包含传统直升机、固定翼通航飞机。
跨境低空飞行定义：航空器起飞点、降落点分属两个或以上主权国家，或飞行过程中飞越他国领空的低空飞行活动，涵盖三类业务场景：一是跨境低空货运，利用中大型无人机完成小件跨境物资运输；二是跨境载人低空交通，eVTOL 跨境短途载客；三是跨境作业飞行，包含跨境测绘、油气管道巡检、边境生态监测等非载人作业飞行。

法规对标范围选取代表性经济体：中国、欧盟、美国、新加坡、阿联酋。选择依据：美国为全球低空技术先发市场，联邦航空局 FAA 建立成熟 UAM 监管体系；欧盟通过 EASA 形成区域统一适航规则，在跨境监管协同上具备先进经验；新加坡国土狭小、空域紧张，是东南亚低空试点核心国家；阿联酋迪拜重点打造 UAM 示范城市，积极开放低空国际试点；中国作为低空制造大国，正加速国内空域改革，具备巨大产业出海潜力。

1.3 研究方法

1. 文献规范分析法：收集各国低空法律、行政法规、民航规章、规范性文件、ICAO 国际公约及指导材料，梳理法律层级与监管权责，对条文进行对比解读。

2. 对标比较研究法：建立多维度对标矩阵，从空域管理、适航、人员资质、飞行审批、数据安全、海关边检、事故追责七大维度，横向对比中外监管规则差异，挖掘规则背后的政策目标。

3. 案例分析法：选取欧盟内部跨境无人机试点、新加坡 - 马来西亚低空无人机测试、美国跨境无人机试验项目，分析现有跨境飞行试点中的合规难点与经验教训。

4. 框架构建法：基于法规对标结论，搭建跨境低空飞行全生命周期合规框架，划分事前、事中、事后阶段，明确主体责任、文件清单、风险控制点。

1.4 报告结构安排

本报告共分为六章。第一章绪论阐述研究背景、概念界定与研究方法；第二章梳理国际民航基础法律框架以及各目标国家低空法规体系；第三章开展中外低空法规多维度对标，系统分析监管差异及其形成原因；第四章识别跨境低空飞行主要合规风险与法律冲突；第五章构建跨境低空飞行全生命周期合规框架，分场景给出落地路径；第六章总结结论并研判全球低空监管协同趋势，提出政策与企业层面建议。最后附数据来源、免责声明。

第二章国际基础规则与典型经济体低空法规体系

2.1 国际民航基础公约框架

《国际民用航空公约》（芝加哥公约）是国际航空法基石，确立国家领空主权原则，规定航空器国籍登记、适航、人员执照、事故调查基础规则。但芝加哥公约制定于 1944 年，针对大型载人民航客机，并未专门针对无人机、eVTOL 等新型低空飞行器制定细化条款。国际民航组织 ICAO 自 2015 年起陆续发布无人驾驶航空器系统（UAS）手册、城市空中交通 UAM 指导材料，提出基于性能的监管（PBR）思路，倡导各国根据风险等级实施差异化管控，鼓励适航、执照、运营许可的国际互认，但 ICAO 文件属于指导性文件，不具备强制约束力，各国可自主选择采纳程度。

ICAO 提出核心原则：按照运行风险而非单纯飞行器重量划分管控等级，低风险低空活动简化审批，高风险载人 eVTOL 实施严格适航与运营管理；鼓励建立跨境 UAS 运营多边协议，简化跨境飞行计划申报。但截至 2026 年，全球尚未形成具有强制效力的跨境低空飞行统一公约。

2.2 中国低空法规与监管体系

我国低空监管体系呈现 “法律 — 行政法规 — 部门规章 — 试点政策” 四层结构，主管部门包含民航局、空管委、公安部、工信部、海关等多部门协同管理。
顶层法律基础为《中华人民共和国民用航空法》，2021 年修订后新增无人驾驶航空器相关条款，明确无人驾驶航空器登记、适航、飞行管理基本法律依据。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》是国内无人机领域核心行政法规，于 2024 年实施，建立无人机分类管理制度，按照重量、风险将无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型，实行分级管控，明确实名登记、飞行空域、飞行计划报备要求。民航局配套发布《民用无人驾驶航空器系统适航规定》《eVTOL 适航审定相关管理文件》，针对载人 eVTOL 建立型号合格证 TC、生产许可证 PC、适航证 AC 审定路径。

空域管理方面，我国低空空域划分为管制空域、监视空域、报告空域。管制空域飞行需要提前申请空域与飞行计划；监视空域需要报备飞行计划；报告空域仅需飞行活动报备。国内持续推进低空空域管理改革试点，简化省内飞行审批流程，但跨境出境低空飞行仍属于严格管控范畴，除特殊科研、政府任务外，商业跨境无人机、eVTOL 飞行尚未常态化开放。

人员资质层面：微型无人机无需执照；轻型无人机需要操作合格证；小型、中型、大型无人机驾驶员需要民航局无人机驾驶员执照；载人 eVTOL 的飞行员按照民航飞行员资质体系管理。

数据监管方面，《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》约束飞行采集影像、地理空间数据。低空飞行采集的国内地理信息属于测绘数据，受《测绘法》管控，向境外传输地理空间数据必须履行测绘数据出境审批。海关、边检尚未出台专门针对跨境低空飞行器载货、载人的专项管理细则，现有跨境低空活动仅限少数科研试验项目。

2.3 美国低空监管体系（FAA）

美国联邦航空管理局 FAA 是全国民航与低空飞行器主管机构。美国空域由 FAA 统一管理，不单独设立独立空管机构，依托国家空域系统 NAS。美国无人机监管核心规则为 14 CFR Part 107，针对轻型商用无人机，建立远程飞行员证书制度，简化小型无人机适航要求，不强制要求传统型号合格证，采用基于风险的运营授权。

对于载人 eVTOL，FAA 采用特殊适航审定路径，通过 Part 23、Part 27 等适航条款修订，为 eVTOL 颁发型号证书，同时推出 Part 135 空中出租车运营规则，用于 UAM 商业载人运营。

空域分类上美国将空域划分为 A-G 七类，低空主要为 E、G 类非管制空域，在非管制空域内满足 Part107 条件的小型无人机无需提前申请空域，仅需遵守禁飞区限制。但跨境飞行依然需要 FAA、国土安全部 DHS、海关与边境保护局 CBP 多部门协同审批，美国和加拿大、墨西哥边境的跨境无人机飞行仅开放有限试点，禁止无许可商业跨境飞行。

数据层面，美国侧重国土安全管控，边境区域无人机飞行受到 CBP 严格监管，采集边境影像数据不得随意出境；同时美国出口管制条例 EAR 对无人机硬件、飞控软件实施出口管控，高端无人机技术出口需要 BIS 许可。

2.4 欧盟低空监管体系（EASA）

欧盟是全球区域低空监管协同程度最高的经济体。欧洲航空安全局 EASA 制定统一的无人机、UAM 规则，所有欧盟成员国执行同一套基础规则，实现区域内部监管互认，极大降低欧盟境内跨境低空飞行的合规成本。

欧盟无人机法规（EU 2019/947）将无人机分为开放类、特定类、认证类三级风险分类。开放类低风险小型无人机，无需操作许可和适航审批，仅满足产品标准即可；特定类需要运行风险评估 SORA，获取运营授权；认证类包含大型货运无人机、载人 eVTOL，需要完整适航型号认证，类似传统民航飞机。

空域层面，欧盟推行 U-space 低空空域管理体系，数字化空域平台统一管理无人机飞行计划、冲突探测、空域授权，支持成员国之间飞行信息互通。在欧盟内部申根区，满足条件的特定类无人机可依据统一运营许可，完成多国境内连续飞行，实现区域内跨境简化审批。

人员资质：开放类无人机仅需线上完成能力自测；特定类、认证类无人机操作员需要 EASA 认可的资质证书，证书在全部欧盟成员国有效。
数据与边境：欧盟《通用数据保护条例》GDPR 约束飞行采集个人影像数据，地理空间数据跨境需要符合欧盟数据传输机制。欧盟外部的跨境飞行（欧盟与非欧盟国家之间），仍需要双边协议，EASA 证书在欧盟以外国家不自动生效。

2.5 新加坡低空监管体系（CAAS）

新加坡民航局 CAAS 为低空主管机构。新加坡国土面积狭小，空域资源高度紧张，全国大部分低空属于管制空域，整体管控严格，但政府主动打造 UAM、无人机测试示范区，吸引全球低空企业落地试验。

CAAS 采用基于风险的无人机分级监管框架，无人机分为基础、特定、高风险三类。所有商用无人机飞行均需要提前申请许可，在指定试验区内可以开展长距离无人机测试。新加坡积极推动和周边国家开展低空跨境试点，曾联合马来西亚开展跨海峡无人机货运试验，依托双边谅解备忘录简化临时飞行审批。

新加坡在数据安全、测绘数据管理上要求严格，飞行采集影像数据出境需要评估，同时对外国飞行器在新加坡领空飞行实行国籍登记、保险强制要求。

2.6 阿联酋低空监管体系（GCAA）

阿联酋民航局 GCAA，迪拜是全球 UAM 示范城市。阿联酋为吸引低空产业落地，主动简化试点阶段监管，开放大量低空测试空域，鼓励 eVTOL 载人飞行演示。阿联酋采用风险分级管理，针对载人 eVTOL 推出专项适航试点通道，接受 EASA、FAA 适航证书的部分等效认可。

阿联酋跨境低空飞行重点聚焦海湾国家之间的短途空中交通，积极推动海湾阿拉伯国家合作委员会 GCC 内部低空监管对话。作为中转枢纽，阿联酋对跨境低空飞行器的入境、清关制定试点简化流程，适合商业示范飞行。但阿联酋法律体系偏向专项许可制，所有跨境商业飞行均需要事前单独审批，不具备常态化通用通道。

第三章中外低空法规对标与监管差异深度分析

3.1 空域管理规则对标

空域管理是低空跨境飞行最核心差异点，差异根源在于空域管理体制、国土安全压力、空域资源稀缺程度。

中国：采用空管委统筹、军民航协同的空域管理模式，空域划分为管制、监视、报告空域。国内省内低空改革持续推进，但跨境出境飞行属于高敏感事项，无常态化商业审批通道，任何飞出我国领空的低空飞行活动，必须经过军民航、边检多部门专项审批，审批周期长，以科研、应急任务为主。空域审批以事前静态空域申请为核心。

美国：FAA 统一管理国家空域，G 类非管制空域占比大，国内低空活动自由度高。但边境地带属于国土安全敏感区，临近国境线空域受到 CBP 管控，跨境飞行需要跨部门联合审批，不存在通用简化通道。

欧盟：U-space 数字化空域系统，成员国统一空域规则。欧盟内部国与国之间，满足条件无人机可实现飞行计划线上互通，是全球少有的区域内跨境简化审批体系；欧盟对外（欧盟到第三国）仍然需要双边协议，不自动简化。

新加坡、阿联酋：国土小，全域多为管制空域，国内飞行普遍需要许可；依托双边备忘录开展临时跨境试点，仅用于示范项目，尚未开放常态化商业运营。

底层逻辑差异：
中国、新加坡：国土安全优先级更高，空域安全管控是首要目标，低空开放采用渐进式试点思路，风险防控优先于产业便利。
美国：依托成熟国家空域系统，在非边境区域以产业创新优先，边境空域收紧。
欧盟：核心目标是统一区域市场，降低成员国之间贸易与运营壁垒，所以推动统一法规、资质互认。

3.2 航空器适航审定对标

适航解决飞行器本身安全性，是跨境飞行准入的基础，也是当前国际互认最大难点。

中国：《民用无人驾驶航空器系统适航规定》，分级适航。微型、轻型无人机采用产品合格审定，大型无人机、载人 eVTOL 实施型号合格证 TC 审定，体系框架对标 ICAO，但是我国适航证书在海外不自动获得认可，国内拿到 TC 的 eVTOL 进入欧盟、美国市场，仍需要单独申请 EASA 或 FAA 适航认证。

美国 FAA：基于性能的适航，小型商用无人机豁免完整 TC，依靠运行风险管控；载人 eVTOL 需要 TC。FAA 适航证书在部分国家可以获得等效认可，但并非全球通用。

欧盟 EASA：三级分类体系，开放类无人机采用产品标准 CE 认证，无需 TC；认证类载人 eVTOL 需要 TC。EASA 适航证书在欧盟全境通用，EASA 积极和多国开展双边适航协议 BAA 谈判，认可度相对更高。

核心差异总结：

1. 适航理念差异：中国、欧盟高风险飞行器采用 “产品适航 + 运行许可” 双重管控；美国对小型无人机弱化产品适航，重点管控运行人。

2. 证书互认困境：不存在全球统一适航证。适航本质是主权国家对境内飞行安全的管辖权，各国不会无条件承认他国适航结论，仅能通过双边适航协议实现有限等效认可。跨境飞行往往面临重复适航认证，带来巨大时间与资金成本。

3.3 操作人员资质对标

中国：微型免证；轻型无人机操作合格证；中小型大型无人机驾驶员民航执照；eVTOL 驾驶员参照民航飞行员管理，执照国内有效，出境不自动认可。
美国：Part107 远程飞行员证书，适用于商用无人机。
欧盟：开放类自测，特定 / 认证类操作员资质在欧盟全部成员国通用。

差异点：欧盟实现区域内操作员执照互认；中美等国执照仅在本国境内有效，跨境飞行时，驾驶员资质需要起飞国、过境国、落地国分别认可，经常需要重复培训考试。

3.4 飞行计划申报与运营许可对标

中国：国内监视空域报备、管制空域事前申请；跨境出境飞行必须专项审批，飞行计划需要同步空管、边检、公安。
美国：国内 G 类空域小型无人机无需飞行计划；跨境飞行必须提前向 FAA、CBP 提交详细飞行路线、时间、载荷、人员信息。
欧盟内部：U-space 平台线上统一申报，成员国之间飞行计划自动流转；欧盟对外跨境飞行，需要分别向起飞国、过境国、落地国提交运营许可。

运营许可层面：各国普遍要求商业低空运营企业持有运营人证书。中国为民航无人机运营合格证；美国为 FAA 运营授权；欧盟为特定类运营授权。运营许可同样不自动跨境互认。

3.5 地理信息、飞行数据与个人信息监管对标

中国：《测绘法》《数据安全法》，低空航拍获取地理信息属于测绘成果，向境外传输必须经过测绘主管部门审批；敏感地理数据禁止出境。
欧盟：GDPR，重点保护飞行采集到的人脸、个人影像等个人信息，跨境传输个人数据需要满足数据传输保障机制。
美国：侧重国土安全数据管控，边境影像、基础设施数据受到出口管制。

监管侧重点差异十分明显：中国重点管控地理空间测绘数据；欧盟重点保护自然人个人隐私；美国优先国土安全与技术出口管制。这就造成跨境飞行采集数据时，同一套飞行数据，同时要满足多法域不同类型的数据合规要求，极易产生合规冲突。

3.6 海关、边检、保险与事故责任对标

传统民航海关边检体系针对大型客机，跨境低空飞行器（无人机、eVTOL）载货 / 载人的清关规则全球大多处于试点阶段，专门法规缺失。
中国：暂无常态化跨境低空飞行器货物通关规则，试验项目需要海关一事一议；跨境载人 eVTOL 出入境查验流程无专项细则。所有跨境飞行必须购买航空第三者责任险，高风险载人飞行器强制高额保险。事故责任遵循《蒙特利尔公约》基础框架，但公约针对民航客机，低空飞行器事故的责任划分、赔偿限额存在法律空白。

美国：CBP 负责边境查验，跨境无人机携带货物适用海关申报；航空保险强制要求。
欧盟：申根区内部人员通关便利化，但无人机载货仍需要海关申报；航空事故责任适用欧盟航空责任指令。

共同痛点：全球范围内针对跨境低空飞行器的货物报关、行李查验、旅客出入境、快件检疫的配套规则滞后于技术发展，大部分场景只能采用 “一事一议” 临时许可模式，无法支持常态化商业运营。

3.7 监管差异形成的底层动因总结

第一，领空主权与国家安全。低空距离地面近，飞行器可以直接采集地面影像、渗透边境，各国出于国土安全考量，对跨境低空飞行保持谨慎，不会轻易放开常态化跨境通道。
第二，产业发展阶段不同。美国、欧盟低空产业起步更早，法规迭代时间更长；我国低空改革处于试点推进阶段，规则体系正在完善，优先保障国内空域安全，逐步扩大开放。
第三，法律体系基础不同。欧盟属于区域一体化市场，有强烈动力统一规则；中美为单一主权国家，立法优先考虑本国国内治理需求。
第四，风险偏好差异。欧盟采用精细化分级风险管控；美国对低风险活动奉行宽松，边境收紧；我国坚持稳慎推进，风险底线优先。

第四章跨境低空飞行的合规风险、法律冲突与现存试点经验

4.1 跨境低空飞行主要合规风险类型

4.1.1 准入类风险

适航不被认可，飞行器在过境国被认定为非法航空器；运营人资质、驾驶员执照不被目的地国家承认，飞行许可被驳回；空域申请被拒，临时取消飞行。该类风险是最常见、影响最大的风险，直接导致项目无法实施。

4.1.2 数据合规风险

飞行采集测绘地理数据、人像视频，未完成出境审批，违反数据、测绘法规；在欧盟飞行采集个人影像，未满足 GDPR 要求，面临高额罚款；飞行数据存储服务器选址不符合各国数据本地化要求。同一数据集同时触发多国不同类型的数据监管义务，极易出现顾此失彼。

4.1.3 边境与海关风险

跨境无人机携带货物未申报，涉嫌走私；eVTOL 载人出入境，没有配套边检查验流程；飞行器本身进出口未办理机电产品、无线电设备进出口许可，飞行器入境被扣。

4.1.4 安全与责任风险

飞行过程发生坠机，造成地面人员财产损害，跨境事故调查管辖权冲突；航空保险不覆盖跨境飞行场景，理赔存在障碍；跨境飞行产生的噪声、隐私侵权引发民事索赔。

4.1.5 出口管制风险

飞行器飞控、导航芯片、通信模块属于高技术产品，部分国家实施出口管制，设备跨境运输、技术转移违反出口管制法规。

4.2 跨境多法域法律冲突表现

第一，规则适用冲突。同一架飞行器，A 国认定为轻型无人机，B 国依据重量认定为大型无人机，适用完全不同的监管等级，管控要求矛盾。
第二，管辖权冲突。一旦发生飞行事故，起飞国、过境国、落地国都主张调查管辖权，事故调查程序重叠甚至冲突。
第三，数据义务冲突。一国要求地理数据不得出境，另一国法律要求运营数据必须在本地存储，企业陷入两难。

4.3 现有跨境低空试点项目经验与教训

1. 欧盟内部跨境无人机试点：依托 EASA 统一法规和 U-space 平台，在申根多国之间开展无人机货运测试。经验证明，区域统一法规是降低跨境合规成本的关键；局限在于仅适用于欧盟内部，对外跨境仍然困难。

2. 新加坡 - 马来西亚跨境无人机货运试验：依靠两国民航局双边谅解备忘录（MOU），单次临时许可，完成跨海峡短途飞行。局限是单次审批，不能商业化常态化运营，仅用于技术验证。

3. 美加边境无人机科研试验：仅限科研非商业项目，严格限定航线、飞行时间、载荷，禁止携带货物，审批周期漫长。

从试点案例可总结：当前全球所有跨境低空商业飞行均处于临时许可试点阶段，不存在全球通用、常态化的跨境低空飞行通道。跨境飞行落地的可行路径，现阶段以双边谅解备忘录、专项单次许可为主要模式。

第五章跨境低空飞行全生命周期合规框架构建

本报告构建的跨境低空飞行合规框架，分为事前准入阶段、飞行实施阶段、飞行结束事后阶段、应急处置模块，覆盖跨境低空物流、跨境载人 eVTOL、跨境作业巡检三类业务场景，明确各阶段合规任务、文件清单、责任主体、风险控制措施。框架定位为企业跨境低空运营的合规管理体系，同时可作为政府双边谈判的参考依据。

5.1 框架设计基本原则

1. 领空主权尊重原则：所有飞行活动必须充分尊重起飞国、过境国、降落国领空主权，所有许可必须取得对应主权国家监管机构书面批准。

2. 风险分级管控原则：区分载人 / 非载人、重量、飞行区域、载荷类型，高风险场景增加更多审批与安全管控措施。

3. 多法域同步合规原则：不能仅满足单一国家法规，需要同时满足起飞、过境、落地全部国家法律要求。

4. 最小数据采集原则：飞行仅采集业务必需数据，减少敏感测绘、个人影像采集，降低数据跨境合规压力。

5. 多边与双边协同优先原则：优先推动双边民航备忘录，逐步推动区域监管互认，不强行追求全球统一规则。

5.2 事前准入阶段合规体系

事前阶段是跨境飞行风险防控核心，在飞行器启动跨境飞行之前完成全部审批与准备。

5.2.1 主体资质准备

运营企业主体资格核查：在起飞国取得低空运营人许可；向过境国、目的地国提交企业资质材料，申请境外临时运营授权；核查企业是否受到出口管制、制裁清单限制。
人员资质：驾驶员 / 操作员资质评估，向各国民航主管机构申请资质等效认可，必要时参加当地培训考核；配备安全管理人员、数据合规专员、跨境事务专员。

5.2.2 航空器适航与设备合规

1. 航空器国籍登记，在起飞国完成国籍注册，取得国籍标识；

2. 适航证书评估：评估本国适航证书在目标国家是否可等效认可，不被认可时，申请目标国家临时适航批准；

3. 机载设备合规：无线电通信、导航设备取得各国无线电型号核准；机载传感器、载荷评估是否属于出口管制物项；

4. 强制保险：购买覆盖跨境航线的航空第三者责任险、乘客责任险（载人场景），保险额度满足所有途经国家法定最低要求，保险保单覆盖境外事故赔付。

5.2.3 空域与飞行许可申请

1. 飞行路线规划：避开禁飞区、军事区、人口密集核心城区，减少敏感区域飞越；设计备选航线；

2. 风险评估报告：编写 SORA 安全风险评估报告，提交所有途经国家民航机构；

3. 依次向起飞国、所有过境国、落地国提交空域申请、飞行计划、运营临时许可；

4. 涉及我国出境的跨境飞行，同步对接空管、边检、公安部门，完成出境专项审批。

5.2.4 数据与测绘合规前置评估

开展数据影响评估：确认飞行采集数据类型，地理测绘数据、影像、个人信息分类；
测绘数据出境：若采集我国境内地理测绘数据带出境外，提前向测绘主管部门办理测绘成果出境审批；在欧盟等区域飞行采集个人信息，完成 GDPR 数据保护影响评估 DPIA；约定数据存储位置、数据留存期限、数据访问权限；制定数据泄露应急预案。

5.2.5 海关、边检、货物合规前置

如果携带货物：提前完成商品归类，申报进出口，办理报关、检疫许可；禁止携带违禁品。载人 eVTOL 场景：提前和边检部门协商出入境查验流程、旅客申报材料、身份核验机制。飞行器跨境运输（非飞行状态），办理设备进出口、无线电设备通关。

5.2.6 双边沟通与法律文件准备

对于跨境试点项目，推动两国民航主管机构签署双边谅解备忘录 MOU，明确临时跨境飞行适用规则、管辖、事故调查机制。企业层面准备全套法律文件：运营协议、责任划分协议、保险文件、数据处理协议、应急处置预案。

5.3 飞行实施阶段（事中）合规管控

1. 飞行动态监控：搭建远程监控平台，实时上报飞行位置、高度、速度，遵守预先批准航线，禁止擅自变更航线；保持和各国民航空管通信链路畅通；

2. 载荷管控：机载传感器、摄像头严格按照审批范围采集数据，不得超出许可范围录像、测绘；

3. 边境管控：抵达国境线前完成边检申报，按照约定地点、时间出入境；

4. 实时风险处置：建立通信中断、飞行器故障、天气突变的实时处置流程，一旦出现异常，按照预案就近降落，第一时间通知各国空管与监管机构；

5. 记录留存：完整记录飞行日志、遥测数据、通信记录，日志保存期限满足所有途经国家法定保存要求。

5.4 飞行结束后（事后）合规管理

1. 飞行资料归档：飞行日志、遥测、影像、审批文件统一归档；

2. 数据处置：按照事前约定处理采集数据，不需要的数据按要求销毁；需要跨境传输的数据，履行法定审批流程；

3. 事件与事故报告：如发生飞行险情、事故，按照各国民航法规，在法定时限内向起飞国、过境国、落地国民航、安全机构提交事故报告，配合联合事故调查；

4. 保险理赔启动：发生损害事件，启动保险报案，配合保险调查；

5. 定期复盘：单次跨境飞行完成后开展合规复盘，更新风险清单，优化下一次飞行方案。

5.5 应急处置专项模块

应急预案包含：飞行器故障迫降、通信失联、越界飞行、坠机、数据泄露、边境突发事件六大场景。预案需要同步提交所有途经国家监管机构，明确应急联络人、联络渠道、迫降备选场地、地面救援协调机制，明确跨境事故调查的对接流程。

5.6 三类典型业务场景差异化合规路径

场景一：跨境低空物流（货运无人机，无人员）

核心管控重点：货物海关报关、载荷管控、测绘影像采集限制。
适航：根据飞行器重量，取得对应适航 / 临时适航；重点管控货物禁限品，提前完成报关。数据层面，尽量不采集高清地面测绘影像，仅保留飞行定位遥测数据，减少测绘数据合规压力。适合短期试点，依托双边 MOU 单次许可。

场景二：跨境载人 eVTOL

最高风险等级，合规要求最严格。适航需要完整型号合格证；飞行员资质等效认可；高额乘客保险；边检出入境查验方案；噪声、地面安全评估。该场景短期只能开展示范飞行，常态化运营依赖两国高水平双边适航与运营互认协议。

场景三：跨境作业飞行（测绘、油气巡检、生态监测）

核心风险集中在测绘地理数据出境。需要严格评估测绘成果，提前办理测绘审批；限定传感器采集范围，禁止采集涉密敏感区域。飞行路线尽量远离人口密集区，重点管控数据跨境传输。

第六章结论、趋势研判与对策建议

6.1 核心研究结论

第一，低空跨境飞行的底层约束是领空主权，不存在全球统一强制低空法规，ICAO 仅提供指导性框架，各国基于国土安全、产业阶段构建差异化监管体系。
第二，中外低空监管的核心差异集中在空域审批模式、适航互认、数据监管重心、跨境配套通关规则。我国低空法规体系快速完善，但跨境商业低空飞行尚未常态化开放，出境飞行执行一事一议专项审批。美国国内空域宽松、边境收紧；欧盟依靠区域一体化实现内部低空监管互认，是区域协同的范例。
第三，适航证书、操作人员执照、运营许可的国际互认是跨境飞行最大瓶颈，当前不存在通用互认机制，大多依靠双边协议、临时单项批准开展试点。数据合规存在多法域冲突，中国侧重测绘地理数据管控、欧盟侧重个人隐私、美国侧重国土安全与出口管制。
第四，当前全球所有跨境低空商业飞行都处于试点阶段，没有成熟常态化运营通道。跨境飞行落地最现实路径是主权国家之间签署民航双边谅解备忘录，实施单次专项许可。
第五，跨境低空飞行合规必须建立全生命周期管理框架，覆盖事前准入、事中监控、事后归档、应急处置，针对货运、载人、作业三类场景实施差异化管控，同时同步满足起飞、过境、落地多国法律义务。

6.2 全球低空监管协同趋势研判

趋势一：基于风险分级的监管模式成为全球共识。各国逐步放弃一刀切管控，转向按照风险等级差异化管理低空飞行器，轻小型无人机简化审批，载人 eVTOL 严格监管，这为未来国际规则对话提供共同语言。
趋势二：区域先行、多边滞后。全球统一公约短期难以达成，区域内低空监管协同会优先落地，例如欧盟内部、海湾国家之间、东南亚国家之间可能逐步建立区域低空互认机制。
趋势三：数字化空域平台成为跨境协同基础设施。U-space 类数字化低空管理系统将逐步普及，支持跨境飞行计划线上申报、信息交互，降低审批沟通成本，但数字化平台不能替代主权国家空域审批权力。
趋势四：数据合规、测绘安全、出口管制会持续收紧。随着低空飞行器感知能力提升，地理空间、影像数据安全会成为跨境谈判的核心博弈点，数据本地化、数据出境审批将长期成为跨境低空业务的硬性门槛。

6.3 对策建议

6.3.1 国家层面政策建议

1. 积极利用 ICAO 平台参与国际低空规则制定，输出我国低空治理经验，参与 UAM、UAS 国际指导文件修订，争取国际规则话语权。

2. 推动和重点贸易伙伴开展低空领域双边民航对话，探索双边适航等效认可、跨境低空飞行临时许可的谅解备忘录，优先在周边邻国开展跨境低空试点。

3. 完善国内跨境低空飞行配套法规，研究制定跨境无人机、eVTOL 的海关、边检、检疫专项管理细则，为未来常态化跨境飞行预留制度空间。

4. 建立测绘、数据安全跨境协同机制，探索地理数据出境分级简化审批方案，区分普通业务影像与高精度涉密测绘数据。

6.3.2 产业与企业层面建议

1. 出海低空企业建立独立跨境合规团队，法律、适航、空域、数据、海关多专业协同，在项目立项阶段开展多法域法规对标评估，提前识别合规红线，不盲目推进跨境飞行。

2. 优先选择和我国签署民航合作备忘录、低空试点友好的国家开展试点项目，优先非载人货运、巡检等低风险场景，暂缓大规模载人跨境 eVTOL 商业化布局。

3. 产品设计阶段采用合规前置思路，硬件、传感器、数据架构设计同时考虑多国家法规，控制敏感数据采集范围，降低数据跨境合规压力。

4. 积极参与国际行业联盟、低空国际合作网络，参与国际标准制定，推动国内适航、运营标准被海外市场等效认可。

6.3.3 国际合作网络层面建议

依托巴克豪斯国际低空经济合作网搭建中外低空政策对话平台，组织国内外民航监管机构、科研院所、低空企业开展法规对标研讨，整理各国低空法规动态数据库，发布年度跨境低空合规白皮书，促进国内外监管机构信息互通，为双边低空合作提供智库支撑。

6.4 研究局限性与未来研究方向

本报告主要聚焦民用无人机与 eVTOL 跨境飞行，未包含军用低空飞行器、传统直升机跨境通航业务。报告以法规文本对标为主，部分国家最新试点政策存在动态更新风险。未来可以进一步深化方向：一是量化评估不同合规方案的经济成本；二是构建跨境低空飞行数字化合规评估工具；三是针对 RCEP 区域国家低空法规开展专项对标研究，探索亚太区域低空监管协同路径。

数据来源

1. 《国际民用航空公约》（芝加哥公约）、ICAO《无人驾驶航空器系统手册》、ICAO 城市空中交通 UAM 系列指导材料

2. 中华人民共和国民用航空法、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、民航局民用无人驾驶航空器适航相关规章、测绘法、数据安全法

3. FAA 14 CFR Part107、Part23、Part135，美国国土安全部 CBP 边境无人机监管文件，BIS 出口管制 EAR 条例

4. 欧盟法规 EU 2019/947、EASA UAM 适航规范、U-space 空域管理框架、GDPR 通用数据保护条例

5. 新加坡 CAAS 无人机监管规则、新马跨境无人机试验项目公开资料

6. 阿联酋 GCAA 低空 UAM 试点政策、海湾国家民航合作公开文件

7. 国内外低空经济白皮书、民航行业研究报告、各国民航监管机构官网公开文件

8. 巴克豪斯低空经济研究院国内外低空法规数据库、跨境低空试点案例库

免责声明

本报告由巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯国际低空经济合作网独立研究编制，报告内容仅为学术研究与行业参考使用，不构成任何法律意见、合规担保、投资建议或商业决策依据。

报告对各国法规的解读基于公开现行文本，法律法规存在修订、更新、新增试点政策的可能性，各国监管机构拥有最终解释权。企业开展跨境低空飞行业务，应当就具体项目聘请当地航空法律专业人士开展专项法律尽调，并直接向对应国家民航、空管、海关、边检主管机构申请许可。