2026年2月12日，国家发展改革委、金融监管总局、中国民航局联合印发《关于推动低空保险高质量发展的实施意见》（以下简称《意见》），明确提出到2027年初步建立无人驾驶航空器责任险强制投保制度，覆盖物流、文旅、巡检等全场景应用，为我国低空经济规模化运营筑牢安全兜底防线。此举标志着我国低空经济治理体系从“探索起步”向“系统完善”实现关键跨越，以市场化风险治理工具破解产业发展痛点，推动低空经济这一新质生产力重要载体实现安全与发展双向赋能、协同进阶。
低空经济作为战略性新兴产业集群，正处于从技术探索迈向规模化、商业化发展的关键阶段，无人机穿梭送餐、空中“飞的”测试、农业植保“一键作业”等场景已逐步走进大众生活，成为拉动经济增长、赋能千行百业的新引擎。据行业测算，2025年我国低空经济市场规模已达1.5万亿元，到2035年有望突破3.5万亿元，发展潜力巨大。但与此同时，产业快速扩张也带来了多重安全风险与治理挑战，低空飞行“看不见、管不住、飞不顺”的难题尚未完全破解，无人驾驶航空器飞行事故引发的人身财产损失纠纷时有发生，成为制约产业规范化发展的重要瓶颈。
长期以来，我国低空保险领域存在保障体系不完善、产品供给不精准、投保覆盖面不足等问题，与低空经济多元化、规模化发展需求不相适配。一方面，部分运营主体安全意识薄弱，为降低运营成本刻意规避投保，一旦发生飞行事故，往往因无力承担赔偿责任导致受害者权益无法得到及时保障，也给行业发展带来负面冲击；另一方面，低空保险产品同质化严重，针对物流配送、低空文旅、电力巡检等不同场景的定制化产品稀缺，难以精准匹配各类运营主体的风险需求，同时保险机制与飞行审批、运行监管、事故处置等核心环节衔接不畅，投保核查缺乏刚性约束，导致保险的风险分散和损失补偿功能未能充分发挥。
在此背景下，三部门联合出台《意见》，推动低空保险强制化落地，构建覆盖全链条、全场景、全主体的低空保险服务体系，既是对《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法规政策的细化落地，更是促进低空经济高质量发展的关键制度创新，具有极强的指导性与操作性。其中，2027年初步建立无人驾驶航空器责任险强制投保制度，作为《意见》的核心亮点，明确了低空保险发展的时间节点与核心目标，为产业规模化运营划定了清晰的风险底线。
从政策内涵来看，此次推动的低空保险强制化并非简单的“一刀切”式要求，而是兼顾公共安全与产业发展、强制保障与市场灵活的系统性部署。《意见》明确，强制投保制度将覆盖物流、文旅、巡检等全场景，重点针对经营性无人驾驶航空器运营主体，推动将强制投保要求纳入飞行活动审批等管理环节的审查前置条件，在飞行运行管理中加强投保情况核查，在事故处置时实现“凡处必核”，从全链条强化制度刚性。同时，《意见》要求依法制定具体实施办法，在风险可控原则下明确基本责任范围和最低保障限额，出台无人驾驶航空器责任保险示范条款，着力解决强制投保“落地难”“执行乱”的问题，确保政策可操作、可落地、可监督。
在强制投保制度的基础上，《意见》进一步构建了“全链条+场景化”的低空保险服务体系，推动低空保险从“被动覆盖”向“主动保障”、从“产品供给”向“服务赋能”转型。在全产业链保障方面，引导保险公司围绕研发试验、生产制造、飞行运营、基建配套等低空经济全产业链，构建全方位保障体系，加大中型、大型无人驾驶航空器保险供给，探索低空飞行安全、技术安全、网络与数据安全等新型风险的保障产品开发，支持低空产业拓展海外应用。在场景化服务方面，针对农林作业、低空巡检、低空物流、低空文旅、城市治理等各类应用场景，要求保险公司结合场景发展阶段、风险类型、风险管理需求，提供定制化保险保障，实现场景需求与保险服务的精准匹配。
推动低空保险强制化，对完善低空安全保障、激活低空经济发展动能具有多重战略价值，既是筑牢公共安全底线的关键举措，也是推动产业规范发展的重要支撑。从公共安全层面来看，强制投保制度的建立，能够有效分散无人驾驶航空器飞行的公共风险，确保事故发生后公众人身财产权益得到及时、充分的补偿，化解因事故赔偿引发的社会矛盾，提升公众对低空飞行活动的信任度。国家信息中心经济预测部研究员张晓兰表示，强制投保制度不仅能有效保障公众人身财产安全，还能倒逼运营主体提升安全管理水平，形成“投保—风控—安全运营”的良性循环。
从产业发展层面来看，低空保险强制化能够为低空经济规模化运营“兜底护航”，降低运营主体的风险成本与经营压力，激发产业创新活力。当前，低空经济商业模式仍待成熟，运营成本高、规模效应不足、盈利挑战大等问题突出，尤其是中小企业面临较大的风险防控压力。强制投保制度能够帮助运营主体转移飞行事故带来的巨额赔偿风险，使其能够聚焦核心业务创新与场景拓展；同时，“全链条+场景化”的保险服务体系，能够为低空经济产业链上下游企业提供全方位风险保障，推动产业链链主企业通过保险协同上下游企业，降低产业链整体风险成本，支持中小企业运用保险增强创新发展的风险防御能力。
更为重要的是，低空保险强制化的推进，将推动低空经济治理模式从“行政监管为主”向“行政监管+市场治理”协同转型，完善产业治理体系。《意见》明确将保险机制纳入低空安全监管体系，把保险作为强化场景运营安全监管、健全事故处理制度的重要手段，实现了市场化风险约束与行政监管的有机结合。保险机构在提供保障服务的同时，将通过风险评估、安全核查等方式，主动参与运营主体的安全管理，推动运营主体完善安全管理制度、提升安全运营水平，形成“监管引导、保险赋能、企业自律”的多元共治格局。
要实现2027年初步建立无人驾驶航空器责任险强制投保制度的目标，还需要破解多重实施难题，强化政策落地的保障措施。一方面，要加快推进数据基础建设，搭建低空保险信息平台，推动其与低空智能网联系统对接，实现保险承保理赔信息、飞行运行信息、运营企业信用信息等多源数据共享，解决低空保险“定价难、风控弱”的问题，助力保险机构实现精准定价与风险监测预警。另一方面，要强化专业能力建设，引导保险机构会同低空航空器制造、运营企业加强对低空新型风险的研究，提升可保风险识别、评估能力，培育专业的低空保险人才队伍，完善承保理赔服务流程，提升服务效率与质量。
此外，还需要加强统筹协调与宣传推广，形成政策落地的强大合力。《意见》明确由国家发展改革委牵头建立常态化联系工作机制，指导各地落实有关要求，破解政策推进中的重点难点问题；中国民航局依法对投保情况实施监督管理，金融监管总局依法对低空保险业务实施监督管理，各部门各司其职、协同发力。同时，要加强低空安全与低空保险的宣传普及，提升运营主体的投保意识与公众的风险认知，总结推广典型案例与有效经验，引导运营主体主动投保、合规运营，营造“人人重视安全、人人参与保障”的良好氛围。
业内专家指出，低空保险强制化是推动低空经济从“野蛮生长”向“规范发展”转变的关键一步，其系统性安排既回应了产业风险保障需求，又契合安全监管要求，将为我国低空经济高质量发展注入强大动力。随着《意见》各项举措的逐步落地，到2027年，无人驾驶航空器责任险强制投保制度将初步建立，低空保险产品体系将更加丰富，服务能力将显著提升，能够有效覆盖各类应用场景的风险需求，为低空经济规模化运营筑牢安全屏障。
展望未来，随着低空保险体系的不断完善，将进一步破解低空经济发展的安全瓶颈，推动低空物流、低空文旅、低空巡检等场景实现规模化、规范化运营，助力低空经济成为拉动经济增长的新引擎。同时，低空保险的高质量发展，也将推动我国低空经济治理体系不断完善，提升我国在全球低空经济领域的竞争力，推动这片万亿级新蓝海实现安全、有序、可持续发展，为新质生产力发展提供有力支撑。
