省级低空空域改革试点效能评估与空域精细化管理模式研究

省级低空空域改革试点效能评估与空域精细化管理模式研究

作者：巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯中国低空经济产业网

摘要

当前我国低空经济进入政策密集落地、试点先行探索的关键阶段，各省陆续启动省级低空空域改革试点，在空域划设、审批流程简化、监管体系搭建、产业场景落地等方面开展大量实践。但各地试点推进不均衡，空域资源供需矛盾、管理机制碎片化、监管技术能力不足、跨部门协同壁垒等共性问题逐步显现，如何科学评估改革试点实施效能，构建适配我国国情的空域精细化管理模式，已经成为低空经济高质量发展的核心命题。

本研究立足于国内省级低空空域改革试点实践，系统搭建低空空域改革试点效能评估指标体系，从空域资源利用效能、行政管理改革效能、产业经济带动效能、安全风险管控效能、基础设施支撑效能五大维度，构建多指标综合评估框架。通过梳理国内多省份试点案例，识别当前改革试点取得的成效、现存短板与深层制约因素。在此基础上，提出空域精细化管理的核心内涵、体系架构、运行机制，分别从空域分类精细化、空域使用流程精细化、监管技术体系精细化、跨部门协同治理精细化、配套保障体系精细化五个层面设计管理模式，并针对省级层面改革推进提出政策建议。研究成果可为各省低空空域试点复盘评估、空域管理制度优化、低空产业规划制定提供理论支撑与实操参考。

关键词：低空经济；低空空域改革；试点效能评估；空域精细化管理；空域治理

第一章 绪论

1.1 研究背景

低空是国家重要战略资源，也是低空经济发展的基础载体。随着无人机、eVTOL、轻型直升机、通航飞行器等技术快速迭代，低空应用场景持续拓展，农林植保、巡检测绘、物流配送、空中游览、城市空中交通（UAM）等业态快速成长，社会经济活动对低空空域开放的需求持续提升。过去长期存在的空域审批流程繁琐、空域划设固化、使用成本高、权责边界不清等问题，制约通用航空与低空产业规模化发展。

国家层面持续推进低空空域管理改革，出台系列顶层设计文件，明确 “试点先行、稳步推进” 的改革思路，鼓励各省开展省级低空空域改革试点，探索简化空域使用审批、创新空域管理机制、健全安全监管体系。多个省份先后获批或自主开展省级试点，在空域划设、飞行审批、监管平台建设、产业扶持等方面进行差异化探索。

在改革快速推进过程中，新的矛盾逐步暴露。一方面，不同省份资源禀赋、产业基础、空域环境差异巨大，试点方案设计、落地路径各不相同，部分试点存在重政策发布、轻落地实效，重产业招商、轻空域资源供给的现象；另一方面，缺少一套标准化、可落地的省级试点效能评估体系，难以量化衡量改革成果，无法精准识别改革堵点。传统空域管理模式以静态划设、事前审批为主，难以适配低空飞行器数量爆发、飞行活动碎片化、飞行需求动态多变的新特征，粗放式空域管理模式已经无法支撑低空经济规模化、常态化运行，空域精细化管理成为改革的核心方向。

在此背景下，开展省级低空空域改革试点效能评估，系统研究空域精细化管理模式，能够总结试点经验、诊断改革短板，为后续全国范围低空空域管理制度完善提供实践依据，对释放空域资源价值、统筹安全与发展、推动低空经济高质量发展具备重要理论与现实意义。

1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

国内现有低空领域研究多集中于政策解读、产业前景分析、安全监管技术等方向，针对省级改革试点效能量化评估的系统性研究相对不足，空域精细化管理的理论框架、运行机制尚未形成统一体系。本研究构建多维度效能评估框架，界定空域精细化管理的内涵、要素与逻辑，丰富我国低空空域治理理论体系，填补省级层面试点评估研究的缺口，为后续同类学术研究、政策研究提供基础范式。

1.2.2 实践意义

第一，为各省低空空域改革试点提供标准化评估工具。试点主管单位可依托评估体系对本省改革成效进行阶段性复盘，定位改革薄弱环节，动态优化试点方案。
第二，提炼空域精细化管理落地模式，为省级空域管理体系搭建提供可借鉴方案，推动空域从静态固定管理向动态、弹性、数字化管理转型，提升空域资源利用效率。
第三，为行业主管部门提供决策参考，识别改革共性瓶颈，优化顶层制度设计，平衡空域开放需求、国防安全、公共安全、环境保护等多元目标，实现安全可控前提下的空域高效利用。
第四，为低空产业主体提供预期指引，稳定市场预期，降低企业飞行活动制度性交易成本，助力通航、无人机、低空制造产业持续发展。

1.3 国内外研究现状

1.3.1 国外低空空域管理研究现状

欧美等国家低空开放起步较早，形成了适配其空域体系的管理模式。美国实行空域分类管理，将空域划分为 A-G 类，低空大部分区域为 G 类空域，在满足飞行规则、设备要求前提下，大量轻型飞行器、小型无人机可实现自主报备飞行，依托数字化空域信息平台，实现空域动态使用。其管理核心思路是分类分级、责任后置、数字化赋能，将监管重心由事前审批转向事中监测与事后追责。

欧洲多国采用统一空域管理框架，建立单一天空体系，跨国家空域协同，针对无人机单独建立风险分级制度，按照飞行器重量、飞行区域、风险等级差异化管控，低风险场景简化审批，高风险场景严格准入。国外研究重点聚焦空域容量仿真、无人机交通管理 UTM 系统、空域使用经济效率评估、低空飞行风险建模，已经形成成熟的空域效能量化评估方法。

但国外模式建立在其空域管理体制、国防与民航权责划分基础之上，不能直接照搬。我国空域管理体制、安全目标、产业发展阶段存在显著差异，国外经验仅可作为技术层面参考，必须结合国内国情进行本土化改造。

1.3.2 国内研究现状

国内学者围绕低空空域改革开展大量研究，研究方向集中在三个方面：一是低空空域政策制度研究，梳理改革演进路径，分析空域管理体制改革难点；二是低空安全监管技术研究，研究低空感知、低空监视、无人机反制、UTM 平台技术架构；三是低空经济产业研究，测算产业规模、分析产业链上下游、规划产业园区布局。

现有研究存在两点不足：其一，多数研究定性描述多，量化评估体系少，缺少针对省级试点的效能评估框架，难以横向对比不同省份试点成效；其二，空域精细化管理的研究偏向技术平台建设，对管理制度、跨部门协同机制、空域资源动态调配、权责划分等软制度体系研究不够系统，缺少完整落地模式。

1.4 研究内容与技术路线

1.4.1 研究内容

本研究主要包含六个部分：
第一章绪论，阐述研究背景、意义、国内外现状、研究思路。
第二章相关概念与理论基础，界定低空空域、省级改革试点、试点效能、空域精细化管理核心概念，阐述公共治理理论、资源经济学理论、风险分级管控理论。
第三章省级低空空域改革试点效能评估体系构建，明确评估原则，搭建评估指标框架，确定指标测算方法、权重设计、综合评价模型。
第四章省级低空空域改革试点现状与实证分析，梳理国内省级试点推进情况，选取典型试点案例开展效能评估，总结改革成效与突出问题。
第五章空域精细化管理模式构建，提出精细化管理总体架构，从空域划设、飞行审批、数字化监管、跨部门协同、风险管控五个维度构建完整模式。
第六章结论与政策建议，总结研究结论，提出省级层面推进改革与精细化管理的对策，指出研究局限与未来研究方向。

1.4.2 技术路线

文献梳理→概念界定→评估指标体系构建→试点案例收集与数据采集→多维度效能评估→问题识别→精细化管理模式设计→政策建议。

1.5 研究方法

1. 文献研究法：系统梳理国家及各省低空改革政策文件、学术论文、行业白皮书、试点公开材料，夯实理论基础。

2. 案例分析法：选取国内多个省级低空空域改革试点作为案例，对比不同省份改革方案、落地举措、实施效果，总结共性与差异化特征。

3. 综合指标评价法：构建多层次指标体系，采用层次分析法确定指标权重，开展多维度综合效能评估。

4. 专家访谈法：访谈空域管理、民航、通航、低空产业领域专家，对指标体系、管理模式进行论证优化。

第二章 相关概念与理论基础

2.1 核心概念界定

2.1.1 低空空域

国内现行定义中，低空空域通常指3000 米以下空域，是通用航空、无人机、低空飞行器活动的主要空间。低空空域不是单一均质空间，内部包含城镇建成区、交通干线、机场净空区、军事管制区、生态保护区等不同区域，安全约束条件差异巨大。低空空域同时具备公共资源属性、战略安全属性，资源使用需要兼顾国防安全、公共安全、产业发展、生态保护多重目标。

2.1.2 省级低空空域改革试点

省级低空空域改革试点，是在国家统一改革框架下，由省级人民政府联合民航、空管、军队等相关单位，在本省行政辖区范围内开展低空空域管理改革先行试验。试点核心任务包括空域划设优化、飞行审批流程简化、低空数字化监管平台建设、飞行服务站布局、低空安全风险防控、产业场景示范应用、配套法规制度建设。试点核心目标是探索可复制、可推广的空域管理机制，在守住安全底线前提下释放空域资源，带动本省低空经济产业发展。

2.1.3 试点效能

改革试点效能，指试点方案落地实施之后，在空域资源利用、行政改革、产业带动、安全管控、基础设施建设等方面取得的综合成效。效能不等同于简单的政策出台数量或者产业投资金额，强调投入产出匹配度、制度创新实效、可持续性、风险可控性，包含正向收益，也需要纳入潜在风险、制度运行成本等负面因素。

2.1.4 空域精细化管理

空域精细化管理，是以数字化技术为基础，以风险分级分类为核心，对空域资源、飞行活动、审批流程、安全监管实施精准化、动态化、差异化治理。区别于传统粗放、静态、一刀切的空域管理模式，精细化管理的核心特征：空域划设弹性动态、准入规则分类分级、飞行服务数字化、风险实时感知、跨主体协同联动、全生命周期闭环管理。精细化管理包含硬件基础设施、数字化平台、制度规则、组织协同机制等多个层面，是制度与技术融合的治理体系。

2.2 支撑理论

2.2.1 公共资源治理理论

低空空域属于典型公共资源，具有非排他性、竞争性特征，容易出现资源闲置、无序使用、公地悲剧等问题。公共资源治理理论强调，公共资源治理不能仅依靠单一行政部门管控，需要多元主体协同，建立分级使用规则、资源调配机制、成本分担机制，实现公共资源最优配置。该理论为本研究中跨部门协同、空域资源动态分配提供理论基础。

2.2.2 风险分级管控理论

低空飞行风险受飞行器类型、飞行区域、飞行高度、作业人员资质、飞行场景多重因素影响，风险差异巨大。风险分级管控理论要求按照风险等级实施差异化管控，高风险区域从严管理，低风险场景简化审批，实现 “风险越高，管控越严”，平衡安全与效率，是空域精细化管理的核心逻辑。

2.2.3 制度变迁理论

低空空域改革本质是空域管理制度变迁。原有管理制度存在交易成本高、流程冗长的问题，制约产业发展。试点改革属于渐进式制度创新，通过局部试点试错，积累经验，降低制度变革整体风险。效能评估就是衡量制度创新的收益、成本与摩擦，判断制度变迁是否达到预期目标。

第三章 省级低空空域改革试点效能评估体系构建

3.1 评估基本原则

1. 安全底线优先原则：安全是低空改革的前置条件，评估体系将安全风险管控作为首要维度，不单纯追求空域开放规模，重点评估风险防控能力。

2. 定量与定性结合原则：能够量化的指标优先采用数据测算；制度创新、协同机制等难以量化的内容，采用专家打分定性评价，综合平衡两类指标。

3. 目标导向原则：评估对标试点设立的改革目标，衡量试点任务完成程度，关注改革实效而非形式文件数量。

4. 可比性原则：指标尽量标准化，保证不同省份试点之间具备横向对比能力，同时支持同一省份试点不同阶段纵向对比。

5. 动态可持续原则：不仅评估短期成效，同时评估制度可持续性、基础设施可持续运营能力，避免短期运动式试点。

3.2 评估指标体系框架

本研究构建一级指标 5 项，二级指标 15 项，三级指标 42 项的多层次省级低空空域改革试点效能评估体系。

一级指标一：空域资源利用效能

衡量空域资源供给、资源盘活、资源使用效率，反映空域资源本身的开放成效。
二级指标：空域划设规模与结构、空域资源利用效率、空域使用弹性。
三级指标：省内已划设低空飞行空域总面积；不同类型空域（管制空域、监视空域、报告空域）占比；可用空域覆盖产业场景数量；空域年均飞行小时数；空域闲置率；空域动态调整频次；临时空域申请获批时效；跨区域空域连通性。

一级指标二：行政管理改革效能

衡量制度改革、审批简化、服务优化，评估 “放管服” 改革落地成效，衡量制度性交易成本下降水平。
二级指标：制度规则建设、飞行审批流程改革、飞行公共服务供给。
三级指标：省级配套法规、管理办法、实施细则出台数量；空域申请材料精简比例；常规飞行审批平均时长；报备制飞行占全部飞行活动比例；飞行服务站建设数量；飞行服务平台在线办理覆盖率；企业飞行相关办事成本变化；跨部门联合工作机制常态化程度。

一级指标三：产业经济带动效能

评估改革对低空产业、市场主体、就业、投资带来的拉动效应，衡量改革的经济价值。
二级指标：市场主体培育、产业规模增长、场景示范落地。
三级指标：省内低空相关企业新增数量；无人机、通航制造企业营收增速；低空产业项目落地投资额；示范应用场景落地数量；常态化商业飞行作业项目数量；低空产业直接就业人数；低空相关产业链配套完善程度；低空产业园区运营成效。

一级指标四：安全风险管控效能

评估安全监管能力、事故风险水平、应急处置能力，守住改革底线。
二级指标：低空监视感知能力、飞行安全水平、风险应急处置体系。
三级指标：低空监视覆盖范围；低空监测平台接入飞行器数量；违规飞行事件发生率；飞行事故数量、事故万时率；安全检查常态化频次；应急预案体系完善程度；突发事件应急响应时间；安全培训与主体责任落实情况。

一级指标五：基础设施支撑效能

评估支撑低空运行的硬件基础设施建设水平，是精细化管理落地的物理基础。
二级指标：地面起降设施、数字化监管平台、通信导航配套。
三级指标：通用机场、无人机起降点数量；起降点合规备案比例；省级低空数字化管理平台建成与运行状态；平台数据互通程度；通信导航信号低空覆盖情况；基础设施投资完成情况；基础设施运维保障能力。

3.3 指标权重与综合评价模型

采用层次分析法（AHP）对各级指标赋予权重。考虑低空改革安全优先定位，安全风险管控效能权重最高，其次为空域资源利用效能、行政管理改革效能、产业经济带动效能、基础设施支撑效能。

指标评分采用百分制，各三级指标按照实际情况打分，加权求和得到一级指标得分，最终加权汇总得到试点综合效能总得分。
综合效能等级划分标准：
85 分及以上：优秀，改革试点落地成效显著，机制成熟，风险可控，具备较强可复制推广价值；
70~84 分：良好，试点取得明显成效，存在局部短板，经优化后可推广；
60~69 分：合格，试点完成基础任务，但存在较多堵点，需要系统性优化；
60 分以下：待改进，试点落地不足，制度或安全存在明显短板，暂不具备复制条件。

3.4 评估实施流程

第一阶段：资料采集，收集试点实施方案、年度工作总结、飞行统计数据、安全事件记录、产业统计、基础设施台账；
第二阶段：数据核验，对统计数据交叉校验，无法获取定量数据的指标开展专家调研打分；
第三阶段：指标打分与加权计算，计算分项得分与综合得分；
第四阶段：问题诊断，根据分项得分定位薄弱环节；
第五阶段：评估报告输出，提出试点优化建议。

第四章 省级低空空域改革试点现状与实证分析

4.1 国内省级低空空域改革试点总体进展

近年来国内多个省份先后启动省级低空空域改革试点，各省基于自身条件选择差异化路径。部分省份空域基础条件较好，通航产业起步早，优先开展空中游览、农林植保、测绘巡检等成熟场景试点；部分制造业强省依托无人机产业基础，聚焦无人机常态化飞行、城市低空物流、工业巡检场景；部分省份重点探索数字化低空监管平台、飞行服务站体系建设。

从改革共性成果来看：
第一，各省陆续完成报告空域、监视空域划设，打破原有空域全部严格审批的格局，部分低风险区域实现报备飞行，大幅缩短飞行申请周期；
第二，普遍搭建省级低空数字化管理平台，整合飞行计划申报、空域信息查询、飞行器监控、告警处置功能，推动飞行业务线上办理；
第三，出台省级配套政策文件，明确省级各部门职责，建立空管、民航、公安、应急、自然资源等跨部门联席会议机制；
第四，落地一批示范场景，无人机巡检、农林作业、低空文旅项目实现常态化飞行，带动一批低空企业落地。

同时，各省试点推进过程中，暴露一系列共性短板。

4.2 试点改革现存主要问题

4.2.1 空域资源供给存在结构性矛盾

部分省份空域划设存在 “纸面空域” 现象，虽然文件公布空域范围，但空域周边存在机场净空、军事活动限制，实际可用于常态化商业飞行的有效空域不足；空域划设偏静态，空域边界长期固定，难以根据产业需求动态调整；跨市域空域连通不足，多数空域局限于单个区县，长距离航线难以贯通，限制物流、城际低空交通等场景落地。

4.2.2 跨部门协同机制落地难度大

低空空域管理涉及军队空管、民航管理部门、省政府、公安、应急、自然资源、生态环境、市场监管等多个主体。部分省份仅建立联席会议制度，但缺少常态化联合审批、联合监管、信息共享机制，部门信息孤岛现象突出。空域申请、飞行器备案、起降点审批分属不同系统，材料重复提交，协同效率不足。

4.2.3 产业带动效果不均衡，重招商轻运营

部分省份将低空试点等同于低空产业园招商，重视企业落地签约，但忽视空域供给配套，企业落地之后缺少可用空域，难以开展常态化飞行作业，出现 “有企业、无飞行” 的现象。示范场景偏向短期演示性飞行，商业化可持续运营项目偏少，产业短期投资热度高，内生商业模式尚未成熟。

4.2.4 低空安全监管能力存在短板

低空飞行器数量爆发式增长，小型无人机大量分散飞行，传统空管监视体系对低空小目标感知能力不足。部分地区低空监测平台感知覆盖存在盲区，存在 “黑飞” 识别、取证、处置难度大的问题。安全风险呈现分散化、碎片化特征，传统事后处置模式难以应对海量低空飞行活动。安全主体责任体系不完善，部分小型作业企业安全管理能力薄弱。

4.2.5 基础设施体系不完善，运维可持续性不足

通用机场、合规起降点供给不足，大量无人机起降场地缺少备案；部分省级低空平台重建设、轻运维，平台建成后数据更新不及时，多部门数据对接不畅，平台功能无法充分发挥；低空通信、导航、气象配套设施覆盖不足，制约复杂环境下飞行安全。

4.3 典型试点效能简要评估（案例分析）

选取国内 A 省、B 省两个省级试点进行对比评估。
A 省：产业基础雄厚，无人机企业集聚，出台完善配套制度，建成覆盖全省的低空数字化平台，划设多片连片报告空域，农林、电力巡检场景常态化运营，低空监视覆盖能力较强。综合评估得分 79 分，等级良好；短板在于跨市长距离空域连通不足，部分偏远区域感知覆盖存在盲区。
B 省：出台试点政策文件，落地低空产业园区，但有效可用空域规模有限，飞行活动以短期示范飞行为主，常态化商业飞行数量偏少，跨部门数据互通不足。综合评估得分 63 分，等级合格；核心短板为空域供给不足，产业场景可持续性弱，监管平台数据质量有待提升。

通过案例对比可以看出：试点效能高低，不取决于政策文件数量和产业签约投资额，核心取决于有效空域供给、数字化协同治理能力、常态化飞行场景落地和安全闭环管理能力。单纯依靠政策发文和招商，无法真正实现改革试点目标。

第五章 省级空域精细化管理模式构建

5.1 空域精细化管理总体架构

省级空域精细化管理体系由制度规则层、组织协同层、数字化平台层、基础设施层、应用场景层五层架构组成，以风险分级管控为核心逻辑，实现空域资源动态管理、飞行活动全生命周期管理、安全风险闭环处置。

• 制度规则层：省级空域管理办法、空域使用细则、风险分级标准、飞行器准入规则、起降点管理规范；

• 组织协同层：省级低空改革专项工作组，建立空管、民航、公安、应急、行业主管部门常态化协同机制，明确各方权责清单；

• 数字化平台层：省级低空一体化管理与飞行服务平台，集成空域信息、飞行计划、飞行器监视、风险告警、应急调度；

• 基础设施层：通用机场、无人机起降场、低空感知基站、通信导航、气象监测设施；

• 应用场景层：农林植保、电力巡检、测绘、低空文旅、低空物流等各类低空作业场景。

精细化管理运行逻辑：基于空域地理环境、周边限制条件划分风险等级→按照风险等级差异化设定空域类型、飞行准入规则→企业在线提交飞行计划，低风险场景自动报备、高风险场景人工审核→飞行过程实时监视，异常告警→飞行结束后数据归档，安全评估，动态调整空域与管控规则，形成闭环。

5.2 空域划设精细化：静态基础 + 动态弹性空域体系

摒弃完全静态空域划设模式，构建基础固定空域 + 临时动态空域相结合的空域体系。

1. 开展全省空域资源普查，对全省 3000 米以下空域进行风险网格化评估。综合机场净空、军事活动、城镇人口密度、生态保护区、重大基础设施，将全省低空网格划分为高、中、低三类风险区域。

2. 根据风险等级差异化划设管制空域、监视空域、报告空域。低风险、人口稀疏区域优先划为报告空域，简化飞行准入；城镇中心、机场周边、重要设施周边划为高风险管制空域，严格飞行审批。

3. 建立动态空域调整机制。针对阶段性作业需求，开放临时空域，设定使用时段、航线范围，任务结束自动收回；建立空域定期评估机制，根据飞行活动、风险变化，按季度调整空域边界，解决静态空域资源浪费问题。

4. 推进跨市域空域连片规划，打通跨区域飞行航线，支持长距离巡检、物流等场景。

5.3 飞行审批与空域使用流程精细化

以风险分级为基础，实施分类准入，最大程度降低制度性交易成本。

1. 飞行器、运营主体分级备案。按照飞行器重量、类型、运营单位资质建立主体台账，符合条件的企业纳入信用管理，信用良好企业简化审批流程。

2. 飞行计划分类办理。低风险场景、合规飞行器在报告空域内飞行，实行自主报备制，平台自动核验空域、时间、航线，符合条件自动生效；中风险场景实行快速审核；高风险区域、大型飞行器实行严格事前审批。

3. 全流程线上化办理。全部飞行计划、空域申请、起降点备案在省级低空一体化平台线上提交、线上反馈，减少线下材料与跨部门跑腿，明确各环节办理时限，超时自动预警。

4. 建立飞行活动全生命周期管理，从飞行申请、起飞监控、飞行中告警、飞行结束归档，完整留存飞行数据，用于事后追溯与安全评估。

5.4 数字化监管体系精细化

数字化平台是空域精细化管理的核心载体。省级低空一体化平台实现多源数据融合。

1. 数据汇聚：接入飞行器身份信息、飞行计划、低空雷达 / 光电感知数据、空域限制信息、气象数据、起降点信息、企业备案信息，打通各部门数据接口，消除信息孤岛。

2. 智能风险识别：平台内置规则引擎，自动识别飞行越界、高度超标、靠近禁飞区等违规行为，实时告警；对海量无人机飞行活动进行态势可视化，实现低空态势一张图。

3. 信用联动机制。建立低空市场主体信用档案，违规飞行记入信用记录；严重失信主体限制空域使用资格，实现信用监管。

4. 数据安全与权限管理。分级分配平台访问权限，敏感空域、敏感飞行数据做好保密管理，兼顾开放使用与安全保密。

5.5 跨部门协同治理精细化

低空治理属于多主体协同治理，必须明确权责，建立常态化协同机制。

1. 制定省级低空治理权责清单，明确军队空管、民航、省政府各部门在空域划设、飞行审批、安全监管、应急处置、违法查处的职责边界，避免权责交叉或监管空白。

2. 建立常态化联合会商机制，定期召开空域评估会议，研究空域调整、重大飞行活动、安全事件处置。建立联合执法机制，公安、空管、行业主管部门协同处置黑飞、违规飞行事件。

3. 政企协同。行业主管部门、平台运营方、低空企业建立沟通渠道，收集企业空域使用诉求，动态优化空域规则，引导企业落实安全生产主体责任。

5.6 安全风险管控精细化与应急管理

建立风险前置识别、实时监测、分级处置、事后复盘的闭环安全体系。

1. 风险前置评估。任何新场景、新航线开展商业飞行前，开展安全风险评估，识别危险源，制定风险消减措施。

2. 分级应急处置。按照事件严重程度划分一般、较大、重大低空突发事件，对应不同的应急响应流程，明确各单位响应流程、联络机制。

3. 安全宣教与培训。面向企业飞手、运营主体开展常态化安全培训，压实企业主体责任。

4. 事故复盘机制。发生飞行险情或事故，开展联合调查，复盘空域管理、审批、监管环节漏洞，反向优化空域规则与平台管控策略。

5.7 基础设施精细化布局

按照产业场景分布、飞行需求，统筹布局起降点、感知设施，避免盲目建设。

1. 起降设施分级规划。统筹通用机场、垂直起降场地、无人机简易起降点，建立备案管理制度，优先在产业集中区域、作业区域布局合规起降点，简化简易起降场地备案流程。

2. 低空感知网络按需布设。优先在城镇周边、重要设施周边、示范空域内部署低空感知设备；偏远低风险区域可以采用飞行器机载定位 + 平台上报模式，节约建设成本，不追求全域无差别全覆盖。

3. 配套气象、通信设施。在常态化飞行区域完善低空气象监测，提供实时风、能见度预警，保障飞行安全。

第六章 结论与政策建议

6.1 研究主要结论

第一，省级低空空域改革试点效能是多维度综合结果，不能仅依靠空域开放面积、政策文件数量、签约投资额单一指标评价，必须包含空域资源、行政改革、产业带动、安全管控、基础设施五大维度。本研究构建的多指标评估体系，可以对省级试点进行量化评估，识别试点短板，支撑试点复盘。
第二，当前国内省级低空空域改革试点取得阶段性成效，空域审批简化、数字化平台建设、示范场景落地均取得进展；但普遍存在空域供给结构性不足、跨部门协同不畅、监管能力短板、产业场景可持续性不足、基础设施运维薄弱等共性问题。很多试点存在 “重形式、轻实效” 现象，纸面空域难以转化为实际可用飞行空间。
第三，空域精细化管理是省级低空空域改革的核心方向。精细化管理不是单纯建设数字化平台，而是制度规则、组织协同、数字技术、基础设施一体化的治理模式。核心逻辑是以风险分级管控为基础，空域弹性划设、分类差异化准入、全流程数字化、多部门协同闭环管理。该模式能够平衡安全管控与空域资源高效利用，适配低空飞行器碎片化飞行需求。
第四，省级推进低空改革，应当摒弃 “重招商、重短期演示” 思路，优先完善空域供给、制度规则、安全监管体系，再逐步培育产业场景，保障改革可持续推进。

6.2 政策建议

6.2.1 建立常态化试点效能评估机制

各省应将效能评估纳入试点管理流程，每年度开展试点综合评估，使用多维度指标体系进行复盘。根据评估结果动态调整试点方案，对于评估得分偏低、存在安全短板的区域，及时整改优化；对评估优秀、机制成熟的改革举措，总结经验在省内推广。推动评估结果作为空域规划、产业扶持资金分配的重要依据。

6.2.2 优化空域供给，建设弹性动态空域体系

开展全省低空资源网格化风险普查，区分风险等级差异化划设空域。建立空域动态调整机制，按需设置临时空域，打通跨市域连续航线。区分 “纸面空域” 和有效可用空域，把实际可开展常态化商业飞行空域作为核心考核指标，避免空域划设形式化。

6.2.3 完善跨部门协同制度，厘清权责边界

出台省级低空治理权责清单，固化跨部门联席会议、联合审批、联合执法机制，推动多部门数据接口打通，破除信息孤岛。推动建立空管、民航、地方政府常态化空域会商机制，简化空域调整、起降点备案的协同流程，降低企业制度性交易成本。

6.2.4 推进数字化低空平台建设，坚持建运并重

建设省级低空一体化飞行服务与监管平台，重点提升数据质量、多源融合、智能告警能力。重视平台后期运维、数据持续更新，避免平台建成闲置。依托平台建立市场主体信用监管体系，实现守信简化、失信严管。

6.2.5 培育可持续低空应用场景，理性推进产业招商

地方政府在低空产业招商时，同步配套空域资源供给，做到空域供给与产业招商同步规划。优先支持农林、巡检、测绘等商业模式成熟的场景常态化运营，审慎推进高风险城市空中交通类示范项目，减少一次性表演式试飞。引导企业落实安全生产主体责任，推动低空产业从示范演示走向常态化商业化运营。

6.2.6 统筹基础设施布局，坚持按需建设

科学规划通用机场、起降点、低空感知网络布局，避免大规模盲目投资建设。简化简易无人机起降场地备案流程，鼓励社会资本参与起降设施、感知设施投资运营，建立可持续运维模式。完善低空气象、通信配套，夯实精细化管理硬件基础。

6.3 研究局限与未来展望

本研究构建的评估框架，受部分省份低空飞行统计数据不公开的限制，实证案例数据存在一定局限性；指标权重采用专家打分方法，后续可结合更多试点数据持续优化。未来随着国内低空改革持续推进，后续可以采集更多省份长时序试点数据，进一步优化评估模型，对空域精细化管理的经济成本、社会收益开展更深量化测算。随着 UTM、数字空域、人工智能感知技术持续迭代，空域精细化管理技术体系将持续升级，跨省级空域协同治理将成为下一阶段研究重点。

数据来源与免责声明

数据来源

1. 国家及各省级低空空域改革相关政策文件、试点实施方案、年度试点工作总结；

2. 民航、空管公开行业统计、通用航空与无人机行业公开白皮书；

3. 各省低空经济产业规划、产业统计公报、公开招商材料；

4. 巴克豪斯低空经济研究院行业调研、专家访谈资料、低空态势案例库；

5. 公开学术文献、国内通航与低空领域研究报告。

免责声明

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